● 以制度化方式合理划分事权

● 构建地方政府主体税种体系

● 完善省级以下转移支付制度

● 加强各级政府间的协调合作

１９９４年以来我国一直实行分税制财政体制，分税制是西方市场经济国家普遍实施的一种规范的财政体制，它由于具有稳定性、协调性和制衡性的特点，能有效地调节各级政府间的财政关系并高效地运转。但是，十几年运行也带来了一些问题：一是地方财政困难，特别是县乡财政困难；二是区域间财政不平衡，地方政府行为失范。

规范、有效的分税制是在市场决定政府活动范围的基础上，由法律体系明确确定各级政府的事权、财权，并由转移支付制度将各级政府联系起来的制度框架。

目前我国分税制财政体制还无法满足以上基本要求。首先，各级财政还不是一级独立的财政，突出表现在各级地方政府的事权与财权不清，缺乏宪法和法律保障。同时，由于一直专注于财权财力的划分，而对于更为根本的事权划分，却没有用完善而明确的制度框架来解决不同级别政府之间支出责任的划分问题，从而形成模糊的责任边界，这从根本上破坏了地方政府的财政自主权，也破坏了财政体制的稳定性和协调性。

其次，我国分税制改革存在过多的过渡性且缺乏市场的制衡性。在市场经济体制下，各级政府之间合理划分事权是分税制的前提，而事权的根本决定在于市场。市场发展的需要，决定了政府的活动范围和领域，决定了政府的事权大小。同时，各区域市场和社会公众的需求，决定了各级政府的事权。而在我国，政府间财政关系的改革体现了明显的行政性特征，各级政府的事权与财权划分是由中央政府决定的，在财政上的表现就是政府预算和税收决定权不在市场而在政府，从而财政体制也就缺乏有效的市场制衡。

再次，财权财力划分缺乏合理的机制，弱化了体制的稳定性。从分税制的基本要求来看，各级政府拥有相对独立的税种是题中应有之意。但是，目前我国地方政府还缺乏这一基本权利；另一方面，对于财力的划分，目前并没有科学合理的标准，财力分配总是在进行着增量调整，同时转移支付制度还存在许多过渡性特征。

我们应在把握分税制的基本要求基础上，有针对性进行制度创新。

首先，以制度化方式合理确定事权划分。政府间财政关系的稳定性主要体现在事权划分的基本确定上，以及对未来新事项划分的协调方法的确定上。因此，应给予地方明确的事权和财政支出职权，然后再决定财政收入的分配。这是惟一能够在支出需求与财力可能之间实现平衡的一种方式。各级政府的事权划分应根据公共产品的多层次性特征，对于不同层级的公共产品供给，应分别由各级政府承担，以充分体现受益范围内居民的利益。

其次，合理划分财权财力。财权财力的划分是在事权划分的基础上，依循财权划分的内在逻辑，并根据财政支出与财力相匹配的原则，设计相应的财力划分制度。应逐步构建地方政府的主体税种体系。在具体的划分上应以效率为最主要的标准，在此基础上，再考虑激励约束机制问题。

再次，规范、完善省级以下的转移支付制度。从各国实践来看，很少有国家能够保证所有地方政府的自有财政收入能够完全满足地方支出需求，往往需要各种形式的转移支付，以均等化各级政府的财政服务能力。对于均衡化问题，我国不仅要在中央与各省这一层次上实现均等，更重要的是要在省以下各级财政实现均等。

最后，加强各级政府间的协调合作，增强财政体制的自我执行性。加强各级地方政府之间的沟通、协调、合作是必需的，避免过度强调强制性。这就需要各级政府的代表应当直接参与到计划的规划和实施当中，需要上级政府将下级政府视为合作伙伴，协作和彼此达成共识通常比对抗和强制能够使下级政府更好地服从上级政府。

（作者为厦门大学财政系教授、博导:陈 工）