一2006年宏观经济指标走势分析

2006上半年，中国经济迅猛增长。GDP在第一季度同比增长10.3%，第二季度进一步提高到10.9%，达到10年来的最高点。从需求面看，投资和净出口驱动经济增长的特征依然明显，国内消费仍然保持平稳增长。从供给面看，中国经济增长的模式依然是不平衡的，服务业的发展仍需要更多的支持。在三次产业中，第二产业依然是增长最快的产业，第一季度第二产业占GDP的比重上升到49.9%，上半年进一步增加到51.2%；而第三产业占GDP的比重则持续下滑，上半年降到39.8%，而2005年这一数字则为40.3%。

针对上半年高涨的固定资产投资、过剩的资金流动性、创纪录的外贸顺差增长等情况，中央政府陆续出台了许多调控政策，涉及投资、信贷、汇率的浮动、土地管理、房地产、节能和环保等诸多领域。综合各项数据来看，宏观调控收到了一定的成效，目前国内经济活动已有所放缓。例如，固定资产投资和工业增加值同比增速分别从7月份的27.4%和16.7%下降到8月份的21.5%和15.7%。货币紧缩政策的效果则表现为8月份的贷款为1875亿元，同比少增加22亿元。

下面我们具体分析2006年1~8月宏观经济各关键指标的运行趋势，以及下半年的可能走势。

第一，全年物价水平趋于稳定，没有明显的通货膨胀或通货紧缩的压力。预计全年的CPI将保持在较低稳定增长状态。1~8月份累计，居民消费价格总水平比上年同期上涨1.2%；8月份，居民消费价格总水平比上年同月上涨1.3%，环比上涨0.3%。工业品出厂价格指数则保持稳中趋降的态势，反映了企业的成本压力出现放缓迹象。1~8月份，工业品出厂价格同比上涨2.9%；8月份，工业品出厂价格同比仅上涨3.4%，涨幅比6、7月份分别小幅下降0.1和0.2个百分点，这是因为近来金属、石油等大宗商品交易价格相继进入回调期，在一定程度上降低了要素成本价格预期。但是，由于存在政府的价格管制，这种回调对降低国内企业的成本并不十分明显。

第二，在连续调整存款准备金率和利率之后，人民币贷款增速得到控制。2006年前8个月新增贷款已达到2.5万亿元的年度目标。但是8月份的货币信贷数据显示，广义货币M2的增速已经放缓。当月M2为32.79万亿元，同比增速为17.9%，环比下降0.5%，降到年内最低水平；人民币贷款增长1875亿元，同比少增22亿元。M2增速放缓的主要原因是法定存款准备金率的上调。但是，巨额外贸顺差的持续增长和国际资本对人民币升值的预期使外汇占款也是货币供应的主要来源之一，这也意味着目前的紧缩货币政策仍承受着较大压力。

第三，在各种宏观调控措施下，上半年高涨的投资增幅目前已明显出现了减缓趋势。上半年制造业、交通运输业和房地产等行业的投资和产出高涨的原因是新开工项目增加较多且前几年的开工项目目前已形成产能，这直接导致了钢铁和水泥等部分行业产能出现过剩，并使许多部门的投资回报率出现下降。从数据来看，1~8月固定资产投资累计增长29.1%，其中，8月份固定资产投资增长21.5%，较7月回落5.9个百分点，这是宏观调控取得成效的最有力证据。但是由于地方政府投资冲动仍然很强，而且地方政府存在虚报投资数据的可能，所以中央政府仍应警惕投资反弹的可能，下半年的宏观调控措施不应放松。

第四，居民收入和消费都保持稳定增长。1~8月份累计，社会消费品零售总额48538亿元，比上年同期增长13.5%；8月份，社会消费品零售总额6077亿元，比上年同月增长13.8%。社会消费品零售总额的上升在某种程度上表明内需消费出现了回升的迹象。预计2006年和2007年与居民日常生活相关的食品、服装、文化娱乐、通讯等方面的消费也会继续较快增长。

第五，贸易顺差年内仍将维持在高位，进一步推动人民币升值。1~8月我国外贸进出口总值11046.1亿美元，比上年同期增长23.9%；8月份，外贸进出口值为1627.4亿美元，贸易顺差达到188亿美元，是2006年以来连续四个月突破单月顺差纪录。根据历史经验，下半年一般是中国出口的旺季，所以全年贸易顺差仍会进一步增长。除了外部需求旺盛和内部产能扩张之外，伪装成贸易的巨额资本流入，以及从国际产业转移而来的转移顺差是当前巨额贸易顺差的主要原因。巨额的贸易顺差，加上实际到账的外资直接投资，以及基于人民币升值预期的外资流入，会对人民币产生较大的升值压力，即使通过出口退税调整和进一步的紧缩货币政策也很难改变这一趋势。

总体来看，按照目前的趋势我们预计，2006下半年的经济会稍有放缓，但GDP增长率不会出现大幅度下降，初步估计在10%~10.5%之间，价格水平将依然维持在低位，投资的快速增长将会得到遏制。虽然汇率的浮动，可以缓解外汇占款压力，但在短期内每月仍会出现巨额贸易顺差。

二土地政策在本轮宏观调控中的作用

2003年以来，中国进入了一个新的经济增长周期，一度呈现出经济过热的趋势，为此国家综合运用了信贷、利率、汇率、出口退税率以及土地供应等多种政策手段进行调控，与其他的财政、货币政策等宏观经济政策相比，土地调控具有其独有的特点，受到了广泛的关注。

1.土地政策参与宏观调控

土地政策参与宏观调控是2004年以来我国宏观调控最突出的特点。在市场经济国家中，大多采用财政与货币政策相组合的方式进行宏观调控，土地控制并不属于调节手段，改革开放以来的多次宏观调控中，也主要采用信贷、项目审批、财政支出等政策手段。2004年初国务院把土地定位为国家重要的宏观经济管理手段，把国土资源部门定位为宏观管理部门，一再提出要严把土地和信贷两道“闸门”，土地供应政策上升到了与信贷政策具有同等重要的地位。因此，无论是与其他国家相比，还是与以往的历史相比，高度重视土地政策是2004年以来宏观调控的一个重要特点。

配合对土地政策作用的新认识和重视，近3年来国家陆续出台了一系列的政策法规。

2004年3月31日，监察部和国土资源部颁布71号令《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》。，要求各地必须在8月31日前将历史遗留问题处理完毕，然后全面推进经营性土地使用权“招拍挂”政策。

2004年4月29日，国务院办公厅下发了文件明确提出“三个暂停”《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》（国办明电发［2004］20号）。，即在深入开展土地市场治理整顿半年期间，全国暂停农用地转用审批，暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改，暂停新批的县改市（区）和乡改镇的土地利用总体的修改。

2004年10月28日，国务院印发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，明确提出要实行严而又严的土地政策，也就是要实行世界上最严格的土地管理政策。国土资源部和相关部门出台了7个配套文件，采取切实措施进一步严格土地管理。

2005年3月底国务院办公厅下发的《关于切实稳定住房价格的通知》（旧国八条），同年4月底七部门联合发出《关于做好稳定住房价格工作的意见》（新国八条），重点要求“调整房地产开发用地的供应结构，增加中低价位普通商品住房和经济适用住房建设用地供应量”。

2006年，国务院发布31号文《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发［2006］31号，以下简称31号文)。，要求全国统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准，国有土地使用权出让总价款将全额纳入地方财政预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。并在地方建立“国有土地收益基金”，为将来预留发展建设资金。

2006年６月底，发展改革委、国土资源部、银监会等三部门联合发文，要求各地对2006年新开工项目在自查基础上进行全面清理，从严控制。

为了增加各地对土地政策重要性的认识，发挥土地政策的调控效果，国家还处理了一些有影响的土地案件，如2004年4月的“铁本事件”，2006年9月的郑州市龙子湖高校园区案件等，都显示了中央政府推行用土地进行调控的决心。

2.土地政策调控的目标及实际调控效果

从这些政策文件中，可以看到近两年土地调控的途径和政策目标。一是从严审批用地项目，控制“地根”（即土地供应），以期从总体上控制投资增长，使固定资产投资降到可持续的增长水平。二是通过控制土地用途、结构，对产业结构进行调整，包括抑制房地产投资过热倾向以及房价过快增长。三是控制土地出让价格，避免地方人为压低地价招商引资，损害国家和失地农民的利益。四是保护耕地和保障粮食安全。近年来，随着工业化的发展和各地城镇化速度明显加快，耕地面积迅速减少引起了广泛的担忧。

从近几年经济运行的实际情况看，土地政策在一些方面取得了一定的效果，但在有些方面与预期的目标还有些距离，这主要体现在固定资产投资和房地产投资及房价方面。

（1）固定资产投资增长率得到了一定的控制，但投资总量增长依然较快。2003年起我国开始进入投资的高速增长期，到2004年2月份，固定资产投资自年初累计增长率已经达到了53%的高位，经济过热的危险迫在眉睫。中央政府针对一些产业，如钢铁业、铝业、水泥业、汽车业及房地产业的过度投资，采取了收紧“银根”和“地根”等宏观调控措施。随后，固定资产投资增长率开始一路下滑，投资过热得到了一定程度的遏制，宏观调控取得了明显效果。如图1所示，2003年全年城镇固定资产投资同比增长率为28.4%，2004年为27.6%，2005年保持在27.2%，但2006年有所回升，2006年1~6月累计城镇固定资产投资增速达到31.3%，至8月份为29.1%，这一增长速度超过了2003、2004年过热时期的增长水平，更大大超越了我国1990~2005年投资平均增长20.8%、1981~2005年投资平均增长20.1%的水平。不过2006年7月和8月城镇固定资产投资分别增长27.4%和21.5%，分别比上月大幅回落6.3和5.9个百分点，投资增长出现了放缓的迹象。总体来看，尽管采取了非常严格的“地根”政策，最近几年的经济增长保持了快速发展的势头，固定资产投资并没有受到强劲的约束。

图1近年来全国城镇固定资产投资增长率资料来源：国家统计局进度统计数据。

（2）通过用地结构调整以抑制房价过快增长的效果不甚明显。土地政策的第二个重要目标是抑制房地产投资的过热倾向和房价的过快上涨。2004年房地产市场在土地等一系列中央宏观调控的政策出台后，开发投资增速过快的局面初步得到控制，房屋新开工面积、竣工面积增速放缓。2003年全国房地产开发投资增长29.7%，2004年在年初投资增长率高达40%、50%的情况下一路降到全年的28.1%，2005年保持了继续下降的趋势，全年房地产开发投资增长率为19.8%（如图2所示）。2006年以来，房地产开发投资增长速度有所上升，1~7月份累计增长速度为24%，虽然这个速度与前两年相比并不高，但住宅投资升温明显。2006年1~7月累计，全国共完成住宅投资7753.32亿元，同比增长32.4%，比上年同期加快12.4个百分点，比同期全部房地产开发投资增长率高8.4个百分点，这也说明新一波房地产热与上一波有所不同，主要集中在住宅投资上。从区域上看，中部地区和西部地区住宅投资升温比东部地区更为明显。2006年上半年全国共有13个省（自治区）房地产开发投资同比增长30％以上。其中：内蒙古（94.7％）、图2近年来我国房地产和住宅投资增长速度（自年初累计投资）资料来源：国家统计局进度数据、中宏统计数据库。

西藏（94.7％）、河南（59.0％）、福建（43.9％）、辽宁（38.9％）、广西（38.3％）、吉林（35.4％）、黑龙江（35.4％）、安徽（35.0％）、湖北（35.0％）等10个省（自治区）同比增长35％以上，全部位于中西部地区。

从房价上看，尽管国家从土地供应上、从住房需求上进行了多方面的政策调控，但房价持续上涨的趋势至今没有改变，2004年，全国商品房销售价格上海上涨14.4%http：//www.stats.gov.cn.，2005年房地产价格仍然持续攀升，2006年第二季度，在70个大中城市中，新建商品住宅销售价格同比上涨6.4％，8月份，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨5.5%，远远高于物价水平总体上涨幅度。

3.土地调控的作用机理与实际情况分析

对于固定资产投资来说，除了技术改造以外，无论是新建还是改扩建都需要占用土地资源，而按照规定，所有的用地都要经过政府的审批，因此从理论上说土地政策应该有着最直接的宏观调控效果，其作用甚至比信贷调控更为显著，这也是中央政府高度重视“地根”的原因。但从近几年的各项经济指标看，土地调控并没有发挥非常显著的效果，一方面这是因为土地调控有一定的时滞性，任何项目从用地审批到开工建设都有一定的时间间隔，另外地方政府和房地产开发商、大型企业也都掌握有一定的土地储备，并不会受到当期土地调控的迅速影响，但地方政府对土地政策的执行力度是决定土地调控有效性的最关键因素。由于中央政府只能对一些较大的用地项目进行直接审批，大量的用地是由地方政府进行批准的，因此地方政府的行为决定了政策的实施效果，而地方政府的行为又由国家政策与地方政府利益的一致性以及中央推行政策的力度所决定。从经济利益看，土地政策对地方政府主要有下面几个直接或间接的影响。

（1）土地出让收益是地方政府重要的收入来源。根据人大副委员长盛华仁报告的数据，2004年6月24日，十届全国人大常委会第十次会议盛华仁所作关于“三农”问题执法检查报告。2001~2003年间，地方政府的土地出让收入为9100亿元，占同期地方政府税收收入（22781亿元）的40%，这些收入并未纳入本级财政预算，成为一些地方盲目扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金来源。因此，土地已经变成地方政府名副其实的第二财政，土地政策的宽紧程度直接影响了地方政府的可支配财力。

根据国务院发展研究中心农村部的调查，地方政府，尤其是中西部不发达地区还高度依赖土地抵押贷款作为其基础设施投资的来源，以土地担保的借贷在当前地方政府融资中起到了非常重要的作用，而通过土地审批获得土地则是取得土地担保的前提。在浙江和陕西省，银行贷款在城市整体建设资金中的份额越来越起到支配性的作用。例如，浙江的S县，在2003年的60亿元城市基础设施总投资中，有63.87％来自于贷款，32％来自于土地出让收入；J市从2000年以来的4年间，城市建设总投资中贷款的比重甚至更大，72.9％属于贷款，只有14.3％来自于土地出让收入。在陕西全省，对贷款的依赖也日益增加，在总建设费用中目前约有50%要靠抵押贷款。国务院发展研究中心农村经济研究部调研报告《中国土地政策的实证分析与实践中的创新》。

在我国土地的所有权属于国家，农民只拥有一定期限的使用权，所以地方政府往往只需支付较低的征地补偿即可以获取土地，而出让的通常是今后几十年的使用权，从而形成了巨大的土地出让收益，刺激了地方政府尽可能多地掌握土地。例如在浙江，农用地正以前所未有的速度被转化为非农用地。1997~2003年间，浙江就已将97.40万亩农地转为建设用地，而中央分配给该省的13年间的用地指标仅为100万亩。到2003年，它已差不多将中央政府分配给该省的1997~2010年间的农用地转为建设用地的指标用完。除了利用建设用地指标外，各级政府还通过所谓的“土地整理”方式来积极增加建设用地的供应，以获取尽可能多的收益。

（2）与房地产业相关的税收在地方财政收入中占相当的比重。例如在山东青岛，2005年全市房地产业缴纳营业税和所得税(地税口径)约20亿元，契税约14亿元，三者合计约占地方财政收入的19%。2006年上半年，浙江省商品房销售面积下降12.4%，上半年浙江省营业税增幅同比回落6.4个百分点，房地产业税收的下滑是主因。2006年上半年，上海GDP增速达12.6%，但地方财政收入同比仅增长4.8%，增幅比上年下降19.7%，房地产税收下降被认为是首要原因。

（3）低水平的工业用地价格是地方吸引投资、促进经济增长的重要手段。对于地方政府来说，推动地区经济增长不仅是最重要的工作业绩，也是提高地方财政收入和扩大就业的主要途径。为了吸引投资，各地方除了提高对企业的服务及各种优惠政策以外，以较低的价格提供工业用地是地方吸引投资的重要手段。地方政府在向工业企业转让用地时，往往通过协议转让方式，它由政府与未来的工业用地者之间直接进行谈判达成。根据国务院发展研究中心农村部的调查，1998~2003年，浙江和陕西两省通过协议转让的建设用地均占到45％。在协议转让方式下，土地的价格与市场价值没有任何关系，但它却典型反映了政府通过减少转让费来吸引工业的努力。根据浙江的个案研究，地方政府均致力于通过设置土地协议转让价格的最高限价，以确保协议转让的价格保持在一个低水平。其结果，工业用地的转让价格常常低于政府获得和开发土地的成本，估计要比拍卖的价格低好几倍。

（4）房地产投资是地区经济增长重要的推动力量。房地产业的发展程度对经济增长有着显著的影响，一方面伴随着房地产业的发展，地方政府可以获取较大的土地出让收益，并用以推动基础设施建设等，另一方面房地产业的产业关联影响面非常广，与其他产业相比其前向后向关联产业都很多，因此房地产业的发展可以对地区经济增长起到较大的拉动作用，从实证研究的结果看，房地产业的发展程度是决定长期经济增长速度的重要力量，如表1所示。

在表1中，被解释变量是1996~2003年166个城市的人均GDP增长率（7年增长率平均值），解释变量是1995年国有企业总产值占城市工业总产值的比重，1996年房地产开发投资额占地区GDP的比重及1996~1998年3年平均的人口增长率，其他一些指标如固定资产投资占GDP比重（不含房地产投资）、期初人

表1中国166个城市1996~2003年GDP增长的回归结果*变量系数标准差Pr>|t|Vif常数项0.1020.009<0.00010.000国企比重-0.0180.0100.0861.104房地产/GDP0.1620.0630.0121.097人口增长率-0.0020.0010.0081.007R2=0.1078，观测值个数166。*这里采用的指标仅指市区的数据，不包括市辖县的数据，另外，至2003年中国共有城市二百多个，但其中一些城市的市区范围在1996～2003年期间有所变动，为保持可比性，这里仅保留了市区范围没有调整的城市数据。

数据来源：1996~2004年《中国城市统计年鉴》。

均GDP水平（1995年）、FDI/GDP、财政支出占GDP比重、城市化率等指标都没有显示出对长期经济增长的显著影响，这说明了房地产业发展对经济增长的重要作用。

从以上几个方面看，出于自身经济发展利益的考虑，地方政府没有积极性去严格执行国家的土地调控政策，相反，地方政府还有强大的经济动力去规避政策，放宽土地供应。这种情况下，土地政策的调控效果就主要依靠中央政府的行政管理和法律措施，如垂直管理、出让金管理制度、首长问责制等等，中央政府的措施较严时，调控的效果较为显著，反之则效果有限。

三土地调控的特点及建议

总体上看，土地调控是一种非常直接的行政调控手段，在当前的经济、政治体制下是宏观调控的有效手段，也是非常必要的。地方政府在推动我国的经济增长方面起着重要的作用，因此当经济过热时，单纯的货币政策往往无法发挥应有的宏观调控效果，而且受限于中国金融和资本市场的发展状况，有些市场调节手段如利率、汇率也受到很大的限制，因此行政性的调节手段有其必要性，否则就不能达到理想的调控效果。

另一方面，近几年的房地产价格是与土地政策的调控目标相背离的。房地产价格的快速上涨不仅蕴含着价格泡沫的危险，而且直接加重了城市居民的生活负担，降低了居民消费倾向，也影响了城市化的进程，因此平抑房价的快速上涨具有重要的意义。限制对房地产的土地供应虽然抑制了房地产投资，但是另一方面同时也减少了房地产供应，在我国城市化进程加快、居民对住宅的需求快速增长的情况下，必然加大供需矛盾，促进房价上扬，最终产生与初衷相反的结果。

与市场调节手段相比，行政手段的调节成本很高，这种情况下企业的投资决策往往并不能完全由市场信号所引导，而要取决于政府的判断，这将可能损害市场经济的效率。由于土地审批与投资的时滞，还会增加经济发展的不稳定性，例如2004年采取行政性手段对钢铁、水泥、电解铝等行业产能扩张实行限制政策，鼓励能源交通建设，于是各地大上电力项目，导致若干年后出现电力过剩。由于行政手段较少考虑成本，当行政调控手段过严时，还可能产生很大的经济损失。

由于收紧“地根”、土地政策参与宏观调控这种行政性特征比较明显的政策一方面具有手段灵活、效果比较直接等优势，但同时这类政策的自由裁量权比较大，对经济运行的基础环境有很大的影响，不利于企业形成稳定的预期。因此，在综合运用土地手段调控经济的同时，要注意土地政策的稳定性、透明性，尽量为企业的运行提供一个稳定的制度环境。首先，应该加快编制和出台新一轮全国土地利用总体规划，为未来的土地利用提供一个明确的指导方向，新一轮的土地利用总体规划的调研和编制工作已经进行一段时间，但因对未来发展的诸多因素还没有统一的认识，全国土地利用总体规划还不是很成熟，并没有出台，可能影响整个社会对于未来土地利用的总体格局的理解和判断。此外由于土地利用总体规划具有层层相扣的特点，当上一级的土地利用总体规划未编制完成时，下级规划往往无法确定，虽然达到了延缓项目投资的目的，但同时也使一些项目的安排处于临时性状态，不利于作长期稳定的安排。其次，既要强调土地利用总体规划的数量控制，又要突出其空间管制的作用。前几轮的土地利用规划比较偏重数量控制，导致耕地保量不保质、建设用地的安排凌乱等诸多问题，也不利于生态环境问题的治理和改善，在新一轮的土地利用总体规划中，在强调数量指标的同时还应突出规划的空间管制作用，有时是在市、县级规划要充分利用GIS和生态环保技术，把空间管制落到实处。第三，充分利用土地政策促进产业升级和转移。我国各地区的产业发展不平衡，应该妥善利用土地政策，合理分配土地利用的指标，促使沿海地区的产业升级及沿海产业向内地的转移。更重要的是，必须推进土地制度和其他相关体制的改革，才能改变扭曲的激励机制，以实现中央政府的政策目标。（李善同 许召元 刘云中 行伟波 作者单位：国务院发展研究中心）