王延中 刘湘丽 崔红志 唐钧

本报告为卫生部委托项目及中国社会科学院2006年国情调研项目的总报告。除执笔者外，参加调研的同志还有：徐进、靳世花、姜风雷、韩悦思、强燕平、刘博、龙玉其、杨燕艳、魏霞、赵春燕、梁娟娟、刘蔚玮等。

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，也是中国农村地区医疗保障制度的一种主导类型。自2002年中央决定建立新型农村合作医疗制度以来，全国各地陆续开展了这一制度的试点工作。为了更好地总结新型农村合作医疗制度试点工作的经验教训，推动新型农村合作医疗制度的健康发展，中国社会科学院评估组受国家卫生部委托，对新型农村合作医疗制度的试点情况进行了评估。

评估工作采取文献研究与典型调查相结合、定性研究与统计分析相结合的方式进行。评估组成员先后分成5个调查组，访问了甘肃、浙江、山东、重庆、河南5省（市）的5个试点县，直接向农户了解对新型农村合作医疗制度的看法和意见，回收了1471份有效的农户调查问卷。同时，评估组还对257个试点县的合作医疗机构发放了调查问卷，收回有效问卷257份。在此基础上，评估组和调研组参考国家卫生服务总调查、实地访谈等有关资料，完成了5份调研报告、2份问卷分析报告、1份技术评估报告和1份政策报告。

这次调研的各项工作得到了卫生部各有关司（局）尤其是农村卫生管理司的领导和同志们的大力支持和帮助，卫生部新型农村合作医疗研究中心提供了相关统计数据和资料，实地调研地区卫生系统和各相关部门领导及调查对象对我们的调研给予了极大的帮助和配合。对于上述各项帮助，评估组深表感谢。应当指出的是，由于受水平及时间的限制，我们对各种调研数据和资料的分析还是初步的，有些分析受数据信息不完整、不同年度数据难以一一对应等因素的制约，还不是很精确，目前的观点也只是一个很粗浅的看法，还远不是定论。另外，我们将研究重点从评估过去3年来的试点向后延伸了一些内容，即更多地关注目前还存在的“问题”，其目的是为了更好地解决上述“问题”，推进新型农村合作医疗的健康发展和制度建设。但是，这样做可能把已经取得的成效和工作成绩忽略了或者没有说透，对存在的问题可能看得过于严重，甚至有可能把一些短暂的现象看成了比较严重的“问题”。因此，希望专家和在实际部门工作的同志能不吝赐教，以便于我们的评估更客观、更准确、更符合实际，更有利于推进新型农村合作医疗试点的发展。

一 新型农村合作医疗试点工作进展状况

2002年10月，中共中央、国务院作出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》。这是新中国第一个关于农村卫生问题的中央文件，确定了农村卫生工作的目标、重点和主要措施。文件明确提出建立和完善新型农村合作医疗制度和农村医疗救助制度，各地要先行试点，总结经验，逐步推广，到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖全部农村居民。政府对新型农村合作医疗和农村医疗救助给予支持。从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元。

根据《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》，国家从2003年起进行新型农村合作医疗制度的试点工作。截止到2003年9月，西部12个省（自治区、直辖市）和中部9个省的试点县（市、区）参加新型农村合作医疗的农民为4351万人，占其农村人口的74％。吴仪：《扎扎实实做好新型农村合作医疗试点工作》，见吴仪同志2003年12月4日在全国新型农村合作医疗试点工作会议上的讲话（新华网2004年2月29日），http://wwwschinfonet/html/2004/03/20040301085451-1shtm。国务院确定将浙江、湖北、云南和吉林4个省作为试点省，并在其中各选取1个县作为全国的试点来抓。随着新型农村合作医疗试点工作的陆续展开，为积极稳妥、扎扎实实地做好试点工作，国务院新型农村合作医疗部际联席会议进行了广泛深入地调研，听取了浙江、湖北、云南和吉林4个试点省的情况汇报，召开了专家座谈会，研究拟订了《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》，进一步明确了新型农村合作医疗的性质（互助共济）、原则（坚持自愿参加）、重点（大病统筹）和基金管理等问题。2003年12月，吴仪同志在全国新型农村合作医疗试点工作会议上提出“扎扎实实做好新型农村合作医疗试点工作”吴仪：《扎扎实实做好新型农村合作医疗试点工作》，见吴仪同志2003年12月4日在全国新型农村合作医疗试点工作会议上的讲话（新华网2004年2月29日），http://wwwchinaorg cn/chinese/PI-c/507187htm。的要求。这次会议总结了前期试点工作，要求各地结合实际制订试点方案，下发了《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》，指导下一步的试点工作。

2004年10月，召开了全国新型农村合作医疗试点工作会议。截止到2004年6月30日，全国已有30个省、自治区、直辖市先后启动了310个县（市）的新型农村合作医疗试点，覆盖农业人口9504万人，实际参加新型农村合作医疗的农民达到6899万人，参合率为726%。其中，中西部22个省（区、市）启动了233个试点县（市），覆盖农业人口为6331万人，实际参加为4524万人，参合率为715%。全国共筹集资金302亿元，其中，各级财政补助1501亿元，农民个人缴费109亿元，集体和其他渠道支持432亿元。中西部地区共筹集资金1471亿元，其中农民个人缴费513亿元，中央财政补助393亿元，地方财政补助504亿元，其他渠道支持6188万元。一年多来的试点工作取得了初步成效。吴仪同志出席全国新型农村合作医疗试点工作会议并强调要实事求是地认真总结成绩和经验，充分认识存在的问题，把思想统一到中央的要求上来，进一步在实践中合理调整试点工作方案，完善试点的配套政策和措施，积极稳妥地扩大试点，为全面建立新型农村合作医疗制度打下坚实的基础。

根据会议要求，新型农村合作医疗制度试点逐步扩大。到2005年6月，新型农村合作医疗试点在全国21%的县（市、区）顺利推行，有163亿农民参加。为了进一步推进新型农村合作医疗制度的健康发展，2005年9月在南昌召开了全国新型农村合作医疗试点工作会议。吴仪同志在会议上强调要切实贯彻落实近期国务院关于加快建立新型农村合作医疗制度的部署和要求，加大力度，加快进度，突破难点，积极推进新型农村合作医疗制度健康发展。明后两年要将试点县（市、区）覆盖面分别扩大到40%和60%左右，同时加大政府对新型农村合作医疗制度的财政支持力度。从2006年起，中央财政对中西部地区参加合作医疗农民的年人均补助提高到20元，地方财政也相应提高补助标准，同时将中西部农业人口占多数的市辖区和东部部分省份困难地区的县（市）纳入中央财政补助范围。

2006年初，根据国务院第101次常务会议和2005年全国新型农村合作医疗试点工作会议精神，卫生部、国家发改委、民政部、财政部、农业部、国家食品药品监管局、国家中医药局联合发布《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》（卫农发［2006］13号），决定从2006年起，调整相关政策，加大力度，加快进度，扩大新型农村合作医疗试点。2006年，使全国试点县（市、区）数量达到全国县（市、区）总数的40%左右；2007年扩大到60%左右；2008年在全国基本推行；2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民的目标。2006年新型农村合作医疗试点明显加快。截止到2006年3月31日，全国开展试点的县（市、区）达到1369个，占全国应开展合作医疗县（市、区）总数的478%；覆盖农业人口为474亿人，占全国农业户口总人数的53%；参加合作医疗的人口为374亿人，参合率为791%；不含中央财政补助在内的筹资总额为88亿元,其中来源于地方财政349亿元,个人缴费4811亿元。目前新型农村合作医疗发展的数量已经达到了计划目标（见表4-1）。

推进新型农村合作医疗建设工作是党和国家近年来农村工作的一个重点，也是社会主义新农村建设的重要内容。党中央和国务院十分重视新型农村合作医疗试点工作。每年召开的新型农村合作工作会议，事实上都是对这项工作的年度评估，根据会议精神出台的有关政策和文件对这项工作的不断推进发挥了很好的指导作用。我们调查研究的重点不是当年的工作，而是对新型农村合作医疗试点3年来的制度运行情况及其成效得失进行综合测评。希望我们的研究有助于全面认识和评价目前存在的主要问题，促进新型农村合作医疗试点工作更好地发展。

表4-12003~2006年新型农村合作医疗试点进展状况时间

（年月）试点

县数

（个）参合农

民数量

（亿人）农民

参合率

（%）基金筹集（亿元）基金使用（亿元）总量中央

财政地方

财政农民

缴纳总量住院门诊体检200309304043740————————2004063100697263021501109————200412333080752401651561232631767005200506641163726————————2005126781797579285423692873618458126132006031369374791880—3494811————2006091433406805资料来源：吴仪：《扎扎实实做好新型农村合作医疗试点工作》，见在全国新型农村合作医疗试点工作会议上的讲话（2003年12月4日）；卫生部：《中国新型农村合作医疗试点工作进展状况》（http://wwwchinaorgcn/ch-xinwen/content/news4581htm）；卫生部：《全国新型农村合作医疗统计报表》（2004年年报，2005年年报）；高强:《全面贯彻落实六中全会精神探索中国特色卫生发展道路——在2007年全国卫生工作会议上的讲话》（2007年1月8日）。