二 新型农村合作医疗制度的主要特点

根据2002年10月《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（以下简称《决定》），以及2003年1月卫生部、财政部和农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》（以下简称《意见》）的规定，新型农村合作医疗制度具有以下特点（见表4-2）。

新型农村合作医疗在筹资机制、资金管理、组织体系、监督管理等方面具有六个特点。

第一，筹资机制相对完善，明确了个人、集体、政府的筹资责任，加大了政府的支持力度。传统合作医疗遭受挫折的重要原因之一是没有明确筹资标准以及筹资方法。传统合作医疗虽然也采取个人、集体、政府多方筹资的筹资机制，但政府补助资金方面没有明确的标准和具体的实施办法，所以，各级地方政府的资金一般难以落实到位。集体经济原来是合作医疗的主要筹资来源，但农村实行家庭联产承包责任制后，其所能提供的补助资金变得十分有限。结果，合作医疗只能以农民筹资为主，从而影响了农民个人缴费的积极性。而新型农村合作医疗在

表4-2新型农村合作医疗制度的主要内容项目主要内容组织体系各级政府负责建立新型农村合作医疗管理体制，包括负责组织、协调、指导的农村合作医疗协调小组、农村合作医疗管理委员会，负责具体业务的农村合作医疗经办机构，以及负责监督的农村合作医疗监督委员会。经办机构的人员和工作经费列入同级财政预算，不得从合作医疗基金中提取。筹资机制实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。农民个人每年的缴费标准不低于10元，乡村集体根据实际情况给予适当扶持，地方财政对参合农民年人均补助不低于10元，中央财政对中西部地区除市区以外的参合农民年人均资助10元（2006年财政资助标准提高）。资金管理采取“以收定支，收支平衡，专款专用，专户储存”的原则。合作医疗基金中农民个人缴费及乡村集体的扶持资金，由农村合作医疗管理经办机构负责收缴，存入开设在国有商业银行的合作医疗基金专用账户。地方财政的补助资金，由地方各级财政部门根据参加新型农村合作医疗的实际人数，划拨到合作医疗基金专用账户。中央财政的补助资金，由财政部根据各地区参加新型农村合作医疗的实际人数和资金到位等情况核定，向省级财政划拨。合作医疗基金主要补助参合农民的大额医疗费用或住院医疗费用。如有条件，可实行大额医疗费用补助与小额医疗费用补助结合的办法。监督管理采取组织监督、民主监督、制度监督、审计监督等监管办法。农村合作医疗监督委员会和审计部门定期检查、监督合作医疗基金使用和管理情况。农村合作医疗经办机构定期公示合作医疗基金的具体收支、使用情况，接受参合农民的监督。医疗服务

管理在农村卫生机构中择优选择农村合作医疗的服务机构，并加强监管力度，实行动态管理。完善并落实各种诊疗规范和管理制度，保证服务质量，提高服务效率，控制医疗费用。组织实施各级政府制定新型农村合作医疗的具体方案，并组织实施。资料来源：根据《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》整理。

个人、集体、政府的筹资标准以及筹资方法上有明确的规定，尤其是明确了政府对农民的补助标准，制定了各级政府补助资金的拨付程序，在一定程度上保证了政府补助资金的落实到位，使新型农村合作医疗制度获得了财政保障，农民个人缴费有了一定的激励。政府对参合农民的补助，也反映出政府的卫生补助重点从供方转向需方。政府对需方的补助，有利于增加农民对医疗卫生的可及性，促进农民对医疗卫生的利用，同时也为医疗机构带来收益。

第二，突出了以大病统筹为主，共济抗风险能力提高。传统合作医疗采取的是预防保健与门诊医疗相结合，仅在有条件的地方实行住院合作医疗保险的补偿模式。由于筹资区域小、筹资水平低，这种补偿模式帮助农民抵御大病经济风险的能力很低。而新型农村合作医疗制度以保“大病”为主，提高了农民抵御大病经济风险的能力，对有效解决农民因病致贫、因病返贫问题具有重要作用。

第三，提高了统筹层次，扩大了统筹范围，增强了合作医疗的抗风险能力。传统合作医疗制度以乡村为单位统筹合作医疗基金。因为乡村人数少，不能形成具有经济规模的参合人群，筹资水平低，农民看病所支付的医药费用不能通过合作医疗制度得到较多减免，所以，农民抵御疾病风险的能力较低。新型农村合作医疗制度以县为统筹单位，扩大了统筹范围，增加了参合人数，提高了合作医疗基金规模，增强了合作医疗的抗风险能力。

第四，提高了管理层次，加大了政府的管理责任。传统合作医疗实行由乡村管理的办法，而新型农村合作医疗的管理机构设在县及县以上行政部门，管理层次有所提高。并且，经办机构及监督管理机构由政府组建，管理经费由地方政府承担，不得挤占、挪用合作医疗基金。新型农村合作医疗被规定为政府公共事务管理的职责之一。卫生部农村卫生管理司：《新型农村合作医疗培训讲义（试行）》，2005，第3页。

第五，强调农民自愿参加的原则以及农民知情、参与监管的权力。新型农村合作医疗制度与社会保障制度不同，是建立在农民自愿参加的基础上的医疗互助共济制度，因此，强调农民自愿参加的原则。新型农村合作医疗制度还通过吸收农民代表参加管理委员会及监管委员会、经办机构定期公开报销制度及其运行情况等方法，赋予农民知情、参与监管的权力。

第六，同步建立农村医疗救助制度，强调合作医疗制度与医疗救助制度之间的有机联系，帮助贫困农民参加合作医疗，并从中受益。