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第六篇 农民工疾病与医疗保障
中国网 | 时间: 2007-06-01  | 文章来源: 中国网

郑功成 鲁全

农民工是指具有农村户口身份却在城镇或非农领域务工的劳动者。这个群体出现于20世纪80年代末,其规模不断扩大并一直延续至今。农民工现象既是我国传统户籍制度与现代化进程相矛盾的具体体现,也是我国经济体制改革和城乡统筹发展的显著标志。郑功成、黄黎若莲:《中国农民工问题:理论判断与政策思路》,《中国人民大学学报》2006年第6期。在观察农民工现象的过程中,可以发现,农民工群体在务工过程中,社会保护明显不足,疾病医疗更是影响农民工生存与发展的重大制约因素,本文将结合我们于2005年7~11月在全国范围内进行的大规模农民工社会保护状况问卷调查的相关数据,通过对农民工群体的医疗保障需求分析及现实描述,提出解决农民工疾病医疗保障问题的方案。

一 农民工群体的基本特征

了解农民工群体的基本特征,是评估农民工疾病医疗保障现状并提出相关政策建议的依据。概括而言,农民工群体具有如下基本特征。

1农民工群体规模庞大

目前,农民工(包括外出务工的农民工和在当地乡镇企业务工的农民工)总数约为2亿人,国务院研究室课题组:《中国农民工调研报告》,言实出版社,2006,第4页。如果加上农民工的家属,这个数字将更大。同时,农民工群体的规模还将随着农村剩余劳动力数量的不断增加和我国工业化、城镇化进程的不断加快而进一步壮大。庞大的规模使农民工个人的疾病风险上升成为群体的社会风险,如果不能够以恰当的方式解决这个庞大群体的疾病医疗风险问题,就可能导致严重的社会后果。同时,农民工群体的医疗问题不仅涉及农民工群体本身,还将影响到其他社会群体。例如,一旦农民工群体受到了传染性疾病的威胁,且无法得到有效预防和治疗的话,必将影响到其他人群的身体健康状况。2003年“SARS”的爆发,如果不是采取特殊措施稳定农民工的大规模流动,则“SARS”带来的危害还将会进一步扩大。因此,农民工群体的大规模性,意味着针对农民工的医疗保障制度建设具有必要性和迫切性。

2农民工群体具有较强的流动性与就业的非稳定性

农民工群体往往处于流动状态,这种流动性首先体现在部分农民工仅仅是利用农闲时间进城打工,他们穿梭于城市与农村之间;其次,部分农民工仍在寻找合适的打工城市,他们穿梭于不同的城市之间;再次,部分农民工在一个相对固定的城市里寻找合适自己的工作岗位,他们穿梭在不同的企业和职位之间。我们的调查数据有力地支持了这一点:2003年至调查期间(2005年4~11月),有接近一半的农民工变动过工作。相应的,农民工的就业也处于非稳定的状态。在所有签订了劳动合同的被调查对象中,接近80%的劳动合同期限是一年或以完成一定工作为期限。农民工群体的流动性和非稳定性客观上要求不同地区、不同项目的医疗保障制度都向农民工群体敞开:当农民工在城市里打工时,应当有权利参加城镇的医疗保险制度;当农民工回到农村时,则应当有权利参加农村合作医疗制度;当农民工处于就业状态时,应当有权利参加医疗保险;当农民工处于失业或生活困难状况时,则应当有权利得到医疗救助。因此,农民工群体的高流动性和非稳定性要求现行的各种医疗保障制度都向农民工敞开大门,无论是城镇还是农村,都应当简化参保机制,消除制度的进入性壁垒,允许农民工以年度为单位,自由选择参加某种类型的医疗保障制度。

3以青年为主的年龄结构,但主要从事劳动密集型工作,工作强度大

进城务工的劳动者普遍比较年轻,根据我们的调查,农民工平均年龄为286岁,其中,21岁以下占179%,21~25岁占276%,26~30岁占207%,31~35岁占129%,35岁以上占209%。基于此,我们认为,该群体的身体机能和免疫能力处于较好的状态,疾病风险相对小于整个人群的疾病风险,对医疗保障的需求也主要集中在日常性疾病方面(即门诊需求),而对慢性病等中老年人易患的疾病保障需求并不强烈。当然,相对年轻的年龄结构并不意味着农民工群体不需要医疗保障,因为他们所从事的工作往往是劳动密集型工作,其工作强度远远高于城镇职工。根据我们的调查,超过半数的农民工平均每天工作时间在9小时以上,其中有10%的农民工每天工作时间在12小时以上;同样,超过半数的农民工月休息天数在4天以下,其中有20%在一个月中没有休息过一天,农民工普遍反映“工作太辛苦”。以上数据意味着农民工正在通过透支自己的身体、牺牲自己的健康来赚取更多的收入,这将使农民工群体面临巨大的潜在疾病风险,一旦其步入中老年,身体状况极有可能全面下降,对医疗保障的需求将急剧提升。综合考虑以上两个特征,我们认为,虽然从现阶段看农民工对医疗保障的需求并不显得非常迫切,但从中长期看,该群体的疾病医疗问题必将成为一个重大的社会经济问题。因此,绝不能因为农民工目前的年龄结构而忽视其医疗保障制度的建设。

4受教育程度不高

虽然进城务工劳动者的受教育程度在总体上呈现出不断提高的趋势,但从绝对水平上看,该群体的受教育程度不高。调查数据显示,该群体中初中以下文化程度的占116%,初中程度的占486%,高中及中专程度的占359%,大专及以上程度的占39%。相对较低的受教育程度使其缺乏对医疗保健相关知识的了解,日常预防措施不足,对疾病产生的严重后果无法准确估计,因此往往在预防和治疗过程中处于被动地位。农民工群体的这种特征要求我们健全现有的医疗保障服务体系,积极主动地开展工作,向农民工宣传卫生保健的基本常识,并需要通过加强社区卫生服务体系建设以提高医疗服务的可及性。同时,农民工群体较低的文化程度,又使其在复杂的医疗关系中处于绝对被动的信息劣势地位,其直接后果是农民工有可能承担过重的且不必要的医疗费用,对其即期收入水平产生极大影响。基于此,在农民工医疗保障制度的建设过程中,政府有必要通过公权介入,提高医疗服务的透明度,保证农民工的知情权。简言之,农民工群体相对较低的受教育程度一方面要求我们积极开展卫生保健基础知识的普及工作,另一方面要求医疗服务体系提高透明度,改变农民工作为投保人的信息劣势地位。

5收入水平较低

虽然与进城务工前相比,农民工的收入水平得到了大幅度的提高,但是与城镇职工以及城镇消费水平相比,农民工的收入仍显得捉襟见肘。调查数据显示,农民工的月收入水平低于500元的占116%,在500~800元之间的占31%,在800~1200元之间的占319%,在1200~1500元之间的占136%,在1500元以上的占119%。在收入水平的严格约束下,农民工往往对高昂的医疗费用望而却步。调查结果显示,184%的农民工目前最害怕的问题就是生病(该选项在所有备选项中位列第二),876%的被调查者认为目前的医疗费用比较贵或太贵,而有接近60%的被调查者在生病时选择“去街头小医院”、“自己买药”或“先忍忍,不得已再去医院”。这一方面意味着即使是小病的花费也会对农民工的即期收入产生较大影响,而大病则极可能使农民工因病致贫或返贫。另一方面,较低的收入水平还意味着农民工群体参加医疗保险制度的缴费能力有限。根据现行的城镇职工医疗保险制度,个人账户用于支付门诊费用,而个人账户资金又主要来源于个人缴费。因此,农民工较低的收入水平和以门诊为主的医疗需求,决定了现行的制度体系并不适合该群体,我们有必要通过制度调整或设计专门制度来解决农民工群体的医疗保障问题。

6缺乏利益代言人与权益维护机制

调查结果显示,农民工参加工会的人数比例较低,仅有132%的农民工参加了工会组织,126%得到过工会的帮助。同时,政府针对农民工的权益维护机制亦不够完善。调查结果显示,仅有3%的人得到过当地居委会和政府的帮助。社会保护机制的缺失使农民工在权益受损时,很难得到有力的维护,只能依靠自己或亲朋好友。因此,绝大多数的农民工都迫切希望政府为其建立包括社会保障制度在内的权益维护机制。在以城市居民作为政策制定主体的背景下,农民工群体由于缺乏利益代言人,而无法使自身的利益诉求在政策过程中得以充分体现,权益受损的情况进而会更加严重。在这种情况下,政府应当积极主动地通过公权介入,在利益均衡与协调的过程中,充分考虑农民工群体的利益需求,避免产生对农民工造成歧视、排斥甚至是损害的社会政策。同时,由于医疗保障制度中主体的多样性与关系的复杂性,农民工无法以个人的形式参与制度的监督管理。因此,我们应当将农民工视为产业工人的重要组成部分,使其以工会等组织形式,充分参与医疗保障制度的监督管理。简言之,农民工群体在权益保护方面的弱势地位客观要求政府在其医疗保障制度建设中发挥主导作用,同时应当将农民工视为产业工人的重要组成部分,使其能够以组织的形式参与医疗保障制度的监督管理工作。

7农民工群体正处于分化之中

农民工群体正处在分化之中。他们其中的一部分已经在城市工作、生活了很多年,有了稳定的工作和收入,他们与城镇居民已没有本质的区别;有些农民工则仅仅是农闲时期在城镇打工,一年中绝大多数时间仍居住在农村,并且愿意留在农村进行农业生产活动;而更多的农民工则仍处于选择阶段,但无论如何,他们最终都将成为城市居民或农村居民。农民工群体的这种特征客观上要求我们在进行农民工医疗保障制度建设时,既应当考虑现阶段民工群体的特殊需求,也应当考虑其长远发展趋势,将农民工医疗保障问题的解决置于全民医疗保障问题解决方案的框架之中,统筹规划,协调发展。具体而言,我们认为解决农民工的医疗保障问题应当与现行的农村及城镇医疗保障制度及其发展趋势相契合,即使建立单独的农民工医疗保障制度,也需要长远规划,为将来的制度衔接和统一奠定基础。

通过以上分析,可以得到的基本结论是:农民工是我国社会经济转型期的一个特殊群体,具有规模大、流动性强、年轻、受教育程度不高、收入水平较低、利益维护机制缺乏和正处于分化之中等基本特征。这些基本特征对农民工医疗保障制度的建设提出了以下要求:第一,以政府为责任主体,充分认识农民工医疗保障问题的重要性并尽快予以解决。第二,在充分考虑农民工年龄结构、收入水平等方面特征的基础上,使制度安排既能满足农民工群体的普遍需求,又要契合农民工群体分化的客观规律;既要解决农民工当期的医疗保障问题,又要防止长期制度分割局面的出现。第三,将农民工视为产业工人的重要组成部分,改变其信息劣势地位,确保其平等参与医疗保障的监督管理。

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