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第六篇 农民工疾病与医疗保障
中国网 | 时间: 2007-06-01  | 文章来源: 中国网

二 农民工医疗保障制度的现状与问题

目前,我国并没有关于农民工医疗保障制度的统一规定,总体来看,农民工可以获得的医疗保障主要来自于以下三个方面:①流入地政府建立的医疗保险制度。流入地政府针对农民工的医疗保障制度模式又有两种:第一种是由流入地政府为农民工建立独立于城镇职工的综合保险制度,该制度包含了对养老、医疗和工伤的保障,代表城市是上海市和成都市。第二种是由流入地政府将农民工纳入现行城市职工医疗保障制度体系之内,但在内容、缴费水平和待遇水平方面有所差别,代表城市是北京市和深圳市。②流出地政府建立的新型农村合作医疗保险制度,即农民工与其他家庭成员一同加入新型农村合作医疗保险制度。目前,这种制度还处于分散试点阶段,并未形成统一的模式。③农民工所在单位提供的基本医疗保健服务和劳动安全卫生设施。现行《中华人民共和国劳动法》第五十二条和第五十四条分别规定,“用人单位必须……对劳动者进行安全卫生教育,防止劳动过程中的事故,减少职业危害”,“用人单位必须为劳动者提供符合国家规定的劳动安全卫生条件和必要的劳动防护用品……对从事有职业危害作业的劳动者应当定期进行健康检查”。以下分别对现行各类型农民工医疗保障制度进行分析和评估。

(一)流入地政府建立的农民工医疗保险制度

1农民工综合保险制度——以成都市为例

成都市于2003年3月1日起实施《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》,成为继上海市之后,第二个推行农民工综合社会保险制度(以下简称“综保”)的城市。综保的参保对象是除从事家政服务业以外的所有非城镇户籍从业人员。成都市综合保险缴费标准为用人单位和农民工本人分别按缴费基数的145%和55%交纳,缴费基数共有八个档次供选择。在医疗保险待遇方面,则是对住院费用中起付线以上的部分,根据一定标准予以报销,且设置了上限。截至2006年3月底,全市参加综合社会保险人数达25万人,累计征收综合社会保险费46亿元,累计为21856人支付各项待遇8092万元。其中,累计为2295人报销住院医疗费3839万元。武玉宁:《农民工社会保险制度改革地方报告》,《中国劳动》 2006年第10期。

通过以上介绍,我们可以总结出成都市综合保险制度的若干特点:第一,在运行上与城镇职工医疗保险相分离,仅在农民工内部进行风险分散和费用共担。第二,在内容上则是参照城镇职工医疗保险的相关标准。例如,待遇支付的起付线与城镇职工医疗保险制度中的起付线标准相同。这显然不符合农民工收入水平普遍较低的特点。第三,在保障范围上,则只能按比例支付农民工的住院费用,即以“保大病”为目标,门诊小病的费用则完全由农民工个人负担。第四,医疗保障的福利性不及城镇职工。根据测算,截至2006年3月,如果不考虑管理费用,按照实际支付水平,成都市农民工医疗保险的费率为293%,且只能用于住院费用;而城镇职工的医疗保险费率为2%,且既可以享受门诊又可以享受住院医疗。

2将农民工纳入现行城镇医疗保险体系——以北京市为例

北京市劳动和社会保障局于2004年7月颁布了《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》,将北京市外地农民工纳入基本医疗保险统筹范围。在缴费标准上,由用人单位以上一年本市职工月平均工资60%为基数,按2%的比例按月缴纳基本医疗保险费,其中18%划入基本医疗保险统筹基金,02%划入大额医疗互助资金,农民工个人不缴费,不建个人账户,不计缴费年限,缴费当期享受相关待遇。统筹基金按照一定比例支付住院费用,设置起付线和封顶线,封顶线以上部分由大额医疗互助资金按一定比例支付。2005年7月,北京市劳动和社会保障局又发布了《关于加快本市农民工参加工伤保险和医疗保险有关问题的通知》,同年10月又发布了《关于简化农民工参加工伤保险和医疗保险有关管理问题的通知》,推动农民工参加医疗保险的进程。

北京市农民工医疗保险体系的特征包括:第一,在运行上,社会统筹部分与城镇职工混合运行,使住院费用在更大范围内被分担。第二,在内容上,亦参照城镇职工的相关规定。例如农民工住院费用的起付线标准为1300元,虽然低于城镇职工的标准,但与农民工收入水平相比,仍然较高。第三,在保障范围上,与综合保险相同,北京市的农民工医疗保险制度设计也是以“保大病”为基本目标,日常的门诊费用仍然由农民工个人承担。第四,在福利性上,由于农民工年龄结构的特征,其住院费用开支相对较小。因此,农民工群体在该制度中的福利性不及其他城镇就业群体。显然,其制度特征与“综保”制度基本相同。

3对以上两种流入地政府建立的农民工医疗保险制度的基本评价

第一,流入地政府建立的医疗保险制度对农民工具有福利性,但福利性不及城镇职工。在北京市的制度模式中,企业是唯一的缴费主体,农民工个人无须缴费,具有福利性。在成都市的制度模式中,农民工的所得也大于所付。因此,总体而言,两种制度都对农民工具有福利性。但同时,农民工在制度中的福利性不及城镇职工。在北京市的模式中,农民工与城镇职工的缴费比例相同,但因没有个人账户而仍需自己支付门诊费用。在统筹账户中,由于农民工年龄结构的特征,其住院费用开支相对其他就业群体明显较小,福利性显然不及城镇职工。成都市模式的该项目特征在前文已有论及,在此不做冗述。

第二,制度设计以防范大病风险为基本目标,农民工日常的门诊费用需要自己承担,无法全面满足农民工的医疗需求。在北京市的制度模式中,农民工只加入了城镇职工医疗保险的统筹账户部分,住院费用因此得以按一定比例予以报销,而大病统筹制度更是以防范大病为目的,支付统筹账户封顶线以上的医疗费用。成都的农民工综合保险基金也只按一定比例支付住院费用。不可否认,这种以防范大病为基本目标的制度设计思路,一方面避免了农民工因病致贫和因病返贫现象的发生,较好地解除了农民工“生大病”的后顾之忧,但另一方面,农民工特殊的年龄结构使他们的医疗需求以解决日常小病风险为主。现行的制度设计没有充分考虑到农民工群体的该项特殊性,门诊费用完全由个人承担,其结果必然导致农民工小病不看或为减少开支而到非法医疗机构就诊,极不利于农民工群体长期的身体健康。

第三,门诊费用的完全自负和住院费用起付线的设置使农民工医疗费用负担仍然比较沉重。如前所述,在两种制度模式下,农民工需要自己承担所有的门诊费用。这对于收入水平较低的农民工而言无疑是一项较为沉重的负担。在住院医疗费用的报销机制中,起付线和封顶线的设置亦减弱了制度的福利性水平。成都市农民工住院医疗费用的起付线标准为上一年本市职工年平均工资的一定比例,根据就诊医院的级别有所区别。根据2005年成都市城镇职工的平均年收入标准,一级、二级、三级定点医院的起付线分别为998元、1596元和2395元。北京模式中的起付线标准相对较低,第一个结算期住院费用的起付线为1300元,以后则下降到650元。而根据我们的调查,两市农民工的月平均工资水平都集中在500~800元之间,而基本开支(住房开支和食物开支)则占据了纯收入的60%以上,月可支配收入仅在300元左右。在这种情况下,住院费用中起付线以下的部分对于农民工而言仍然是一个较为沉重的负担。

第四,农民工的实际参保状况显著地受到企业所有制、工会组建情况以及劳动合同签订状况的影响,扩大覆盖面存在来自企业的抵触。根据我们的调查,北京市农民工约有104%参加了医疗保险,低于总体样本的水平;成都市则有234%参加了综合保险,与总体样本水平基本持平。两个城市的实际参保率都远低于农民工的意愿参保率。调查结果还显示,农民工参加医疗保险的状况与农民工本人的性别、年龄、受教育程度等客观因素无显著关系,但却显著地受到企业所有制、企业工会组建情况以及劳动合同签订情况的影响:公有制企业、建立了工会的企业和签订了劳动合同的农民工参保状况更好。农民工由于自身技能有限,往往集中在产品附加值低的劳动密集型行业,这些行业的利润主要就来源于低劳工成本,因此雇主具有强烈的逃避参保的动机。同时,农民工还大量集中在非正规就业部门,合同签订率低,劳动关系不规范,为参保工作带来了阻力。就成都市的综合保险而言,由于采取了捆绑参保的方式,企业总缴费率水平比较高,在一定程度上也不利于扩大参保。在覆盖面有限的情况下,社会保险的风险分散功能亦无法得到充分发挥,同样不利于制度内农民工的福利提升。

第五,现行的城镇医疗保险制度无法有效地防范和化解农民工的医疗风险。在以“保大病”为目标的医疗保险制度中,普遍比较年轻的农民工得大病的几率较低,往往无法体会到医疗保险带来的福利性,因此对制度缺乏信心,甚至产生怀疑,不利于制度的进一步发展。根据我们的调查数据,无论在哪个城市的样本中,“生病”都是农民工目前最为担心的三个问题之一。同时,随着农民工的比较标准从“与自己以前的情况比”转变为“与身边的城市人比”,他们已开始不满足于现行制度的福利性水平。在成都市的调查过程中,就有很多农民工反映希望与城镇职工享受同样的福利待遇。因此,现存的两种以流入地政府为主导的农民工医疗保险制度虽然可以避免农民工因病致贫或返贫现象的发生,但与城镇职工的医疗保险制度相比,仍具有“制度内歧视”,无法全面适应农民工群体的医疗需求。

表6-1反映了以上两种不同模式医疗保险制度运行的基本情况以及农民工群体相应的行为选择和态度。

表6-1深圳市和成都市农民工医疗保障制度运行基本情况单位:%项目深圳市成都市四市合计实际参保率357234234意愿参保率676697664认为医疗保险是目前最迫切需要参加的险种的人数比例208322266生病后立即去医院检查的人数比例437421419生病后去街头医院或自己买药的人数比例43428419医疗费用全部由个人或家庭承担的人数比例67679774认为医疗费用比较贵或非常贵的人数比例877897876将“生病”列为最担心问题的人数比例204179184平均每月医疗支出(元)(占总支出的比例)233(3.8)318(5.7)289(5)说明:本表资料是我们课题组针对北京、成都、深圳、苏州四市农民工进行大规模问卷调查的结果。选择深圳市与成都市进行比较,一方面是因为两市的农民工制度分别是两种不同模式的代表,另一方面是因为两市的制度于同一年颁布,制度运行时间基本一致。表中的合计是北京、成都、深圳、苏州四个城市的总计。

(二)流出地政府建立的新型农村合作医疗制度

城镇化和工业化是一个国家不可逆转的发展趋势,因此,农民工中的绝大部分都将最终成为城市居民,但一方面这是一个长期的过程,现阶段仍然存在大量利用农闲时间进城打工,一年中在农村的居住时间长于在城市居住时间的农民工。另一方面,即使在实现城镇化之后,仍会有一定数量的农村居民,即一部分农民工最终仍将回到农村。根据我们的调查,有近45%的被调查者将来打算回到农村,其中有109%打算继续务农。因此,农民工流出地政府在建立和完善新型农村合作医疗制度的时候,也应当充分考虑农民工群体的需求。

新型农村合作医疗制度是我国预防和化解农民疾病医疗风险的重要制度安排,该制度从2002年起开始在全国各地试点,截止到2006年9月,全国范围内新型农村合作医疗的试点县已经达到1433个,占全国总县(市、区)数的5007%,参保农民406亿人,占全国农业人口的比重达到45%以上。我国新型农村合作医疗参加人数已达406亿人,《安徽日报》2006年12月28日。就农民工参加新型农村合作医疗的情况而言,根据我们的调查,在所有样本中,有97%的被调查者在老家参加了新型农村合作医疗,其中以年纪较大的农民工为主。我们认为,现行新型农村合作医疗制度对农民工医疗保障问题主要产生了以下几个方面的影响。

第一,新型农村合作医疗制度为农民工返回农村后解决医疗问题奠定了制度基础。新型农村合作医疗制度的建立与发展弥补了旧农村合作医疗制度瓦解后农村居民医疗保障的制度空白。从城市返回农村的农民工依然可以参加新型农村合作医疗保险,医疗福利不至于有太大幅度的下降。同时,由于新型农村合作医疗保险的缴费水平相对较低(一般是每人每年10元),这也比较适合收入水平比较低的进城务工者。另外,对于大量季节性农民工而言,他们只是利用农闲时间进城打工,其绝大多数时间仍居住在农村,参加新型农村合作医疗可以使他们以更低的成本享受到更便捷的医疗服务。

第二,以户为单位的新型农村合作医疗参保方式不利于农民工及其家属参保。根据卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》的规定,农民必须以家庭为单位自愿参加新型农村合作医疗。对于家中有长期在外打工人员的家庭而言,一方面打工者可能已经加入了打工城市的医疗保险制度。即使没有参加城镇的医疗保险制度,由于其长期在外打工,也无法便捷地享受新型农村合作医疗提供的医疗服务,因此,他们往往并不倾向于参加合作医疗制度,并进而影响其家庭成员参保。另一方面,外出打工者往往是一个家庭中的主要经济来源,缺少了他们的资助,家庭其他人员的缴费能力也会相应下降。因此,以户为单位的参保方式使处于流动状态的农民工面临两难:如果参保则往往难以享受相应服务,如果不参保则又使家庭其他成员无法享受到医疗保障。

第三,新型农村合作医疗的保障水平和保障内容对已经加入城镇医疗保险制度的农民工而言不具有吸引力。现行的农村合作医疗制度在充分考虑农民收入水平与支付能力的前提下,采取低缴费、低保障的模式,并且以“保大病”为主要目标,小病的医疗费用仍然需要农民自己支付。这种模式与现行流入地的农民工医疗保障模式基本相同。同时,新型农村合作医疗的服务提供方往往是本地县、镇、乡的一些医疗服务机构,其医疗服务质量显然不及城市里的大医院。因此,在保障内容方面,合作医疗与城镇保险基本相同;在保障水平方面,合作医疗则显著低于城镇保险。在缴费水平差别不大的情况下,在北京的农民工城镇保险模式下,农民工不需缴费;在成都的综合保险制度模式下,虽然农民工缴费水平略高于合作医疗,但在保障项目和水平上则远远大于合作医疗。现行的合作医疗显然对流动性较高的农民工群体不具有吸引力。

第四,新型农村合作医疗的服务提供方式和范围制约了农民工参保。现行的合作医疗制度统筹层次较低,往往是县级统筹,甚至是乡镇统筹,农村医疗卫生服务资源无法得到充分利用。同时,与城镇医疗服务水平相比,农村医疗服务不仅绝对量不足,而且质量亦有待提高。对于参加新型农村合作医疗的参保者而言,只能在一个比较小的范围内选择医院就诊。这种医疗服务的提供方式不适应农民工流动性强的特征,农民工在异地的医疗费用无法通过合作医疗解决。同时,新型农村合作医疗目前仍属于试点阶段,各地的诊疗目录和药品目录并不统一,在医疗过程中易产生纠纷。因此,尚未定型的农村合作医疗对于在异地工作的农民工而言,服务可及性较弱。

综上所述,仍处于试点阶段的农村合作医疗制度虽然为从城市返回农村的农民工以及以后将回到农村的农民工解决医疗保障问题奠定了制度基础,但其参保方式、保障内容和水平以及服务提供方式显得并不适合大多数流动性较高的农民工群体,而对于就地转移和季节性外出打工的农民工而言,则比较适合。同时,农民工群体的存在及其发展却会在很大程度上影响新型农村合作医疗制度的发展。例如,农民工的大量外出,使农村的人口结构发生显著变化,并因此会对合作医疗制度的财务可持续性产生一定冲击。因此,在城镇化的背景下,新型农村合作医疗制度在现阶段还无法成为解决农民工医疗保障问题的核心制度安排。

(三)用人单位建立的职业安全卫生与劳动保护制度

根据我国现行《中华人民共和国劳动法》的规定,用人单位有责任为其职工建立必要的职业安全卫生和劳动保护制度。这些制度不仅是保障劳动者身体健康并进而使其能够投入扩大再生产的基础,更是企业必须履行的法定责任。绝大多数农民工进入城市是为了通过在企业里打工来赚取更多的收入,他们在城市里的绝大多数时间都是在企业里度过的。因此,企业的劳动环境和安全卫生状况是影响农民工身体健康水平的关键因素。良好的职业安全卫生与劳动保护状况不仅可以提高企业的生产经营效率,也可以有效地预防疾病风险,减轻农民工的医疗负担。根据对农民工大规模问卷调查的相关数据,可以了解到农民工的职业安全卫生与劳动保护状况。

第一,农民工所处行业和职业危险程度较高,但劳动保护措施严重不足。根据国务院研究室课题组的调查,农民工主要以制造业、建筑业和服务业为主,往往干着最累、最苦、最脏、最危险的工作。由于缺乏平等的教育与技能培训机会,农民工往往只能在劳动密集型企业工作,这里工作强度大,劳动环境差,对农民工的身体健康造成了极大的威胁。根据我们的调查,有278%的农民工曾经从事过有毒、有害或危险的工作,而“劳动条件恶劣”则是大多数农民工在打工过程中遇到的主要困难之一。调查结果显示,435%的农民工没有接受过单位提供的劳动安全卫生教育,394%的农民工没有得到过单位提供的必要的劳动保护用品,528%的农民工没有得到过单位提供的定期健康检查。以上条款都是现行《中华人民共和国劳动法》规定企业必须提供的基本劳动保护措施,但很多农民工却没有享受到这些应有的保护,用人单位在这个方面难辞其咎。

第二,现有的劳动保护制度供给呈现出结构性失衡现象。首先,调查结果显示,用人单位提供劳动保护的状况与企业的所有制性质、工会组建情况以及合同签订情况有显著关系:公有制企业、已建立工会的企业劳动保护制度更健全,签订了劳动合同的农民工更有可能得到企业提供的职业安全与劳动保护措施。这充分说明推行规范用工和劳动合同制度不仅有利于形成稳定、和谐的劳动关系,亦对提高劳动者的职业安全状况有所帮助。其次,与正常的逻辑相反,调查结果显示,农民工从事岗位的危险程度与其劳动保护状况呈反相关关系,即从事危险、有害岗位的务工者劳动保护状况反而不如未从事相关岗位的务工者。这种结构性的失衡现象意味着农民工职业安全卫生状况存在两极分化的现象,处于危险岗位的农民工面临着潜在的且日益扩大的疾病医疗风险。

第三,工伤保险制度的缺失使农民工面临潜在的医疗费用负担。工伤保险制度是用以防范和化解工伤风险的重要制度安排。根据我国现行的《工伤保险条例》,所有的农民工都应该参加工伤保险。但是据我们的调查,仅有291%的农民工参加了工伤保险,这就面临潜在的工伤治疗费用负担。调查结果还显示,有229%的农民工在打工过程中受到过工伤或职业病,其中接近半数的农民工是自己进行了治疗,161%由自己和单位共同分担治疗,4%没有进行任何治疗,同时,1/3以上的企业并未建立工伤与职业病补偿制度。在这种情况下,一旦农民工发生工伤事故或患上职业病,就有可能面临沉重的医疗费用负担,即使在就业期间用人单位可以负担一部分医疗费用,但当其退出劳动力市场之后,高昂的医疗费用将会对其晚年生活造成无法估计的影响。

第四,女性农民工与未成年工缺乏特殊的劳动保护。现行《中华人民共和国劳动法》第七章对女职工及未成年工(指年满16周岁未满18周岁的劳动者)的特殊保护进行了详细规定。但是根据我们的调查,接近一半的女性农民工未能在孕期得到特殊的劳动保护。在调查样本中的所有38名未成年工中,有5人从事过危险或有毒有害的工作,24人未得到过单位提供的定期健康检查,13人未受到过劳动安全卫生教育,17人未得到过单位提供的劳动保护用品。

由上可见,部分用人单位并没有严格按照《中华人民共和国劳动法》的相关规定,为农民工提供必要的职业安全卫生环境和基本的劳动保护措施,这种制度缺失不仅体现在绝对量上,也体现在结构分布上:它使得一部分处于高危行业的农民工的医疗和工伤风险不断积聚。以用人单位为主体的职业安全卫生与劳动保护措施的严重滞后不仅不利于企业自身的扩大再生产,也必将会对公共卫生体系和社会医疗保障制度带来负面影响,值得引起特别的关注。

(四)其他相关制度安排

除上述制度安排外,还有一些其他的制度安排亦与农民工有着相关关系。

1医疗救助制度

尽管从理论上讲,医疗救助制度是保障贫困人口疾病医疗的层次最低的医疗保障制度安排,它同样应当覆盖到农民工中的贫困群体身上。但在现行的制度安排中,最低生活保障制度却是以户籍身份为标准的,只有拥有城市户籍的困难居民才可以享受申请医疗救助的权利,农村地区的医疗救助亦仅在少数地区试验。对于很多收入水平较低的农民工而言,虽然其人均家庭收入水平已经低于城市最低生活保障线,但由于其不拥有城市户口而无法享受到医疗救助。这种“底线安全网”的缺失,极易使农民工尤其是大量未参加社会保险的农民工在遭遇重大疾病风险时,陷入绝望境地。

2公共卫生制度

公共卫生是通过有组织的社区努力来预防疾病、延长寿命和促进健康的医疗保障服务系统。虽然我国的公共卫生事业取得了一定的成就,但仍面临着诸如政府投入严重不足、卫生资源分布不平衡等严重问题。对于农民工群体而言,公共卫生服务更是严重不足。我们的调查发现,城市社区的公共卫生健康服务站数量极少,每个社区即使有卫生服务站,也根本无法满足众多外来务工人员的医疗保健服务需求。同时,一些地方的公共卫生服务站还将农民工排除在外。农民工群体的出现及其生产、生活的城镇化,客观上给公共卫生体系的构建与发展带来了新的问题和挑战。

一方面,现有的公共卫生服务体系未能很好地为农民工群体服务。首先,由于农民工的生活环境较差,聚居性强,同时缺乏必要的安全卫生常识,因此,他们极易成为传染病的高发人群。卫生部在各地的调研数据显示,农民工群体的法定传染病报告发病率高于当地居民。其次,农民工未成年子女的计划免疫工作和健康状况都相对较差。如在北京、上海、广州和杭州四个城市对流动儿童卫生保健服务利用情况的调查结果显示陈刚等:《流动儿童卫生保健服务利用状况分析》,《中国全科医生》2006年第8期。,四个城市流动儿童建立儿童系统保健管理卡/册的只占4527%,“四苗”覆盖率为6761%,与四个城市的户籍儿童相比都有较大差距。国务院妇女儿童工作委员会及联合国儿童基金会在北京、深圳、武汉和成都等九个城市的调查显示林良明等:《流动人口妇女儿童健康及卫生保健状况》,《中国生育健康杂志》2005年第1期。,流动儿童中婴儿和5岁以下儿童死亡率分别为138‰和248‰,均明显高于常住人口的相应比例。再次,女性农民工在孕产期的保健质量低下。例如,无锡市2002年流动人口围产儿死亡率为917‰,流动人口孕产妇死亡率为4173/10万,均显著高于当地户籍人口的相应指标;陆源渊等:《无锡市流动人口孕产妇保健管理分析》,《中国妇幼保健》2005年第1期。北京、深圳等九城市2002年流动人口孕产妇死亡率为549~1996/10万人,也超过了全国平均水平。林良明等:《流动人口妇女儿童健康及卫生保健状况》,《中国生育健康杂志》2005年第1期。此外,食品安全问题严重。近些年来频频发生的农民工群体性食物中毒现象正是由于农民工用餐环境较差,食品安全存在重大隐患所导致的。

另一方面,农民工群体的出现给公共卫生制度建设带来了新的挑战。首先,农民工的高流动性,使其往往成为疾病传播的重要主体。农民工长期在城乡之间以及城市之间流动,提高了传染病防控工作的难度。2003年的“SARS”危机就是一个最好的佐证。其次,农民工的健康卫生知识比较缺乏,主动保健意识比较薄弱。这一方面会给公共卫生的推广工作带来一定的阻力,另一方面农民工不恰当的卫生防疫或保健措施反而会增加公共卫生的工作难度。第三,地域分割式的公共卫生管理体制无法适应农民工非稳定性的就业特征。目前尚未形成全国统一的公共卫生服务标准和信息沟通机制,难以为农民工提供连续的医疗卫生服务。例如,目前结核病的治疗方式需要病人接受6~8个月的连续治疗,部分疫苗也需要在较长的一段时间内分次注射。在缺乏信息沟通机制的情况下,处于流动中的农民工群体显然难以得到有效的防疫和治疗。

综上所述,公共卫生与医疗救助制度的缺失,使整个医疗保障制度结构严重不合理,它既使医疗保险制度承担巨大压力,又使大量未被医疗保险覆盖的农民工面临极大的医疗风险。虽然农民工群体的年龄结构比较年轻,但他们往往是在通过透支体力、牺牲自己的身体健康来提高即期的收入水平,这意味着该群体的疾病医疗问题将不可避免地在不久的将来成为一个重大的社会问题。因此,迫切需要制定相关政策措施,努力解决农民工的医疗保障问题。

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