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第六篇 农民工疾病与医疗保障
中国网 | 时间: 2007-06-01  | 文章来源: 中国网

三 建立农民工医疗保障体系的政策建议

对于农民工疾病医疗的现状及医疗保障制度的缺失,我们提出自己的如下政策建议。

1宜将农民工的疾病医疗保障问题提升到国家发展的战略层面来考虑

首先,从经济发展战略的角度看,农民工的医疗问题将直接影响我国的工业化进程和产业升级。健康的身体是劳动力投入再生产的基本条件,农民工已经成为我国产业工人中的主力军。如果农民工的身体素质全面下降,那么既会对我国的新型工业化发展产生极大的不利影响,又会延缓我国产业结构升级的步伐。服务业的发展是产业升级的根本途径。而服务业,尤其是餐饮业,都对从业人员的健康状况有较高要求,农民工作为这个行业的主要从业人员,如果他们的疾病医疗风险无法解决,则必将阻碍服务行业附加值的不断提高,并进而影响产业结构的优化。其次,从社会发展的角度看,农民工的医疗问题将直接决定我国“人人享有基本医疗保障”之目标的实现。“人人享有基本医疗保障”是建设社会主义和谐社会的应有之义,消除人们的疾病恐惧是确保国民正常参与社会经济活动的基本前提。现行的制度已经对农村居民和城镇职工的医疗问题做出了正式的制度安排,因此,农民工医疗问题的妥善解决将成为实现该项目标的关键所在。再次,从政治发展战略的角度看,解决农民工的医疗保障问题是维护公民基本权益的必然举措。长期的城乡分割使我国的市民与农民的权利处于极不平等的状态,市民独享了很多特有的权利,这种局面不应当继续延续。医疗保障权是一项基本的社会保障权,因此也是一项基本的人权,是宪法赋予每个人的平等权利。解决好农民工的医疗保障问题,就等于保护和实现了流动人口的医疗保障权,是对流动人口的公民权利予以尊重和维护的体现。

2应当大力发展公共卫生,完善医疗救助制度,有效预防和化解农民工的基本医疗风险

首先,无论在城市还是在农村,公共卫生体系均应当成为最基础的医疗卫生服务,立足城乡社区逐步建立、完善公共卫生服务网络,不仅可以有效地预防和控制疾病的产生与传播,而且可以通过较小的成本将一些常见的疾病消灭在萌芽状态。在公共卫生制度的建设过程中,政府应当起到推动并制定相关法律法规和政策、执法监督、财政支持、应对突出公共卫生事件、控制传染病流行、健康教育、公共卫生人才培养等作用。其中,中央政府应当起到统筹规划的作用,并且在财力上对欠发达地区给予一定的补贴,使各地能够普遍建立起最基础的公共卫生设施。同时,针对农民工的特殊性,公共卫生制度应当有相应的举措:一是要加强对农民工基本医疗保健知识的宣传,使其能够主动地以正确的方式维持自己的健康;二是要不断改善农民工的居住和生活环境,将流行病传播的几率降低到最小;三是要建立农民工生存环境和基本健康状况的追踪监督机制,相关职能部门应当加强合作,以实地检查的方式确保其生活与工作环境的基本卫生状况;四是要高度关注女性农民工及农民工未成年子女的健康卫生状况,改善女性农民工的生育环境,及时为农民工子弟接种疫苗等。总之,政府需要不断完善城乡地区的公共卫生制度,同时向农民工敞开公共卫生服务的大门,使包括农民工在内的全体国民平等地享受公共卫生服务。同时,有必要健全城乡医疗救助制度,对于已经城镇化的农民工,应当纳入城镇医疗救助的范围;对于处于流动状态中的农民工而言,为了避免其因病而陷入绝望境地,也应当通过各种方式酌情为其提供医疗救助。从长远来看,应当逐步探索建立农村居民的综合救助制度及面向城市中流动人口的特殊救助制度,以便解决农民工的应急之需。

3根据农民工的不同特征,分类解决农民工的医疗保障问题,尊重农民工的选择权

公平的公共卫生制度和完善的医疗救助制度是确保农民工生命健康的第一道防线,水平也相对较低。面对农民工不断增长的医疗需求,仍有必要针对不同农民工群体的特点,将其纳入不同类型的社会医疗保险制度。如前所述,农民工群体目前亦处在分化之中,有些农民工已经基本城镇化,其对医疗保障的需求与城镇居民基本没有差别,有些农民工则受到居住地、收入水平等因素的影响,对医疗保障的需求和支付能力有限。因此,我们应当根据农民工群体的不同特征,在不断完善和充分发挥现行制度优势的基础上,分类解决农民工的医疗保障问题。我们认为,由于医疗保障涉及医疗服务的可及性问题,因此,可以以居住地为标准,将农民工纳入不同的制度体系。从总体上而言,可以根据常驻地的不同,将农民工分为“离土不离乡”的农民工和“离土又离乡”的农民工。其中,前者主要是指在乡镇企业里务工的农民工,由于其常驻地在农村,因此为了方便其获得医疗服务,可以优先考虑将其纳入新型农村合作医疗制度。另外,对于只是农闲时期进城打工、一年中绝大多数时间仍居住在农村的农民工而言,也宜优先考虑纳入新型农村合作医疗制度。“离土又离乡”的农民工是指已经完全城镇化或者绝大多数时间居住在打工城市里的务工者,他们应当优先考虑纳入城镇医疗保险制度。另外,尤其需要特别指出的是,在将农民工纳入现行医疗保障制度的过程中,应当充分尊重农民工的选择权。医疗保险与养老保险制度不同,其追求的不是长期平衡,而是年度平衡,因此基本不存在医疗保险关系衔接的问题。农民工可以今年选择参加城镇医疗保险,第二年回到农村后可以选择参加农村合作医疗,其间不存在制度衔接或权益累计的问题。赋予农民工以选择权不仅适应了农民工流动性强的特点,而且可以造成制度竞争的局面,促使两种制度不断地自我完善和发展。

4进一步完善城镇医疗保险制度,提高参保农民工的福利水平

工业化、城市化是我国发展不可逆转的趋势,绝大多数农民工最终将成为城镇居民,并被纳入城镇医疗保险制度,因此,完善城镇职工与城镇居民的疾病医疗保障制度是提高包括农民工在内的城镇劳动者与城镇居民健康水平的长久之策。在完善城镇基本医疗保障体系的过程中,需要着重注意如下几点:首先,需要纠正错误的制度发展理念。在过去相当长的一段时间内,城镇职工医疗保险制度改革的目标都是费用控制,通过各种手段控制费用支出,以期达到基金平衡的目标。这种制度发展理念偏离了医疗保险制度的本意,因为医疗保险制度发展的首要目的是全面提高包括农民工在内的参保人员的健康福利水平,因此,必须摒弃以追求基金结余为目的现行做法,代之以不断提高医疗服务质量,最大限度地满足参保者的需求。其次,适当降低起付线标准,提高参保农民工的福利水平。在现行的两种针对农民工的城镇医疗保险制度中,统筹账户的起付线标准基本都是按照城镇职工的收入水平确定的,与农民工的实际收入有较大差距,无法有效地降低农民工的费用负担,因此,针对农民工群体,可以适当降低起付线标准,甚至可以允许农民工使用统筹基金支付部分门诊费,这样安排看似是农民工的优惠或者是对城镇职工的不公平,但实质上却是公平的,因为农民工异常年轻型的年龄结构使其住院费用开支相对较小,允许其使用统筹基金支付门诊费用并不会对制度稳定造成太大影响。

5进一步推进药品流通体制改革和医疗卫生体制改革,减轻农民工门诊费用负担

现行的农民工医疗保险制度方案,都是以解决农民工的“大病”风险为基本目标的。在农民工支付能力有限、年龄相对比较年轻的情况下,这种思路从目前来看是正确的,但从长远来看,也必须探索降低农民工门诊费用负担的有效方式。根据我们的调查,516%的农民工希望医疗保险制度可以在小幅度降低保障水平的情况下既保大病也保小病。现行城镇职工医疗保险制度通过个人账户支付门诊费用的方式显然是不适用的。我们认为,解决农民工门诊费用负担除了要通过大力发展公共卫生服务体系并以合理的价格将门诊疾病解决在基层社区医院,以及允许农民工用统筹账户资金支付部分门诊费用的方式之外,还有必要进一步推进药品流通体制改革和医疗卫生体制改革。通过在药品市场采取统购政策引入竞争机制等方式,不断降低药品价格;通过医疗卫生体制改革,明确公立医院的非营利性质,使农民工能够以合理的价格获得高质量的医疗服务。

6监督用人单位建立和完善职业安全卫生制度,预防农民工疾病风险的发生

建立和完善职业安全卫生制度是用人单位的法定责任,它不仅可以有效地防止农民工遭遇疾病风险,也可以提高企业的劳动生产率,维持健康和谐的劳资关系。尤其对于农民工群体而言,他们集聚的很多行业存在严重的噪音、粉尘、有毒气体等职业安全卫生问题,如果不及时改善劳动环境,提供必要的劳动保护措施,则必将对农民工的身心健康造成巨大损害,并进而为医疗保障制度带来更大的压力。在监督用人单位建立和完善相关职业安全卫生制度方面,政府、工会、社会公众都应当起到各自的作用。政府必须承担主要责任,应当严格根据相关法律规定,确保农民工的劳动环境和居住生活环境符合基本的卫生标准,确保从事危险岗位的农民工能够得到有效的劳动保护。工会应当积极维护包括农民工在内的广大职工的基本权益,监督用人单位建立并不断完善适应职工需求的职业安全卫生制度。社会公众,尤其是社会媒体应当宣传典范,曝光劳动条件极其恶劣的企业名单,给其造成社会压力,促使其改善劳动环境。

综上所述,农民工医疗保障问题的解决需要以政府为核心的多方主体共同参与,协同合作。在明确理念的基础上,以建设和完善制度为重心,理性分析,审慎决策,循序渐进,不断提高农民工的健康保障福利水平。

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