仅仅是在1775年至1781年发生的美国独立战争结束一年之后——1782年，一些军官认为对于他们这些经历过战争的人来说，政府给予他们的补偿不够充分。于是，意料中的旨在反抗文官政府的军队叛乱发生了。

为了获得他们的指挥官乔治-华盛顿将军的支持，这些军官聚集在纽约的纽伯格，希望能够听取乔治•华盛顿将军的意见。 但是华盛顿将军坚决地拒绝了他们的要求，不支持军队的叛乱，同时还呼吁解散陆军，并宣布继续效忠于文官政府。华盛顿将军的坚定的立场将这场叛乱消灭在萌芽之中。从此以后，美国军队领导人接受了文官治军。

像上述这样令人羡慕的历史记录主要缘于美国民众对文官治军不可动摇的坚定信念，对于为民众谋福利的民主政府而言，文官治军是不可或缺的一部分。在民主社会里，公共政策是由大多数人决定的，民众只服从于法律而非野蛮的武力。文官治军有助于确保涉及到国防政策方面的决定不会危及到诸如言论自由、新闻自由、信仰自由等基本民主价值观的安全。

为了应对来自于外部的威胁或者就像南北战争这样的国内冲突等方方面面的威胁，美国政府必须扩大军队的规模。这些情况使得文官高层和军官高层之间产生了一些意见上的分歧，但是文官总是在争论中获胜。

从美国建国之初开始，某些标准一直控制着文官和军官之间的关系。一位研究文官和军官之间关系的重要的学者路易斯-史密斯，极为精炼地概括了这二者之间的关系。文官和军官之间关系可以概括为以下几点：

1、文官领导政府行政部门。通过正常的、经常性的选举产生的总统应该对绝大多数民众负责。

2、文官领导职业化的军队和军事部门。陆军、海军、空军的职业军事指挥官要服从于文官部门的领导，因为这些文官是由总统任命，并经过国会批准的。换句话说，文官行政人员处于军事指挥链的最高层，其所领导的文官下属负责指导整个军队的日常行动。

3、法律规定确立了基本的国家安全政策。立法机构通过民众选举产生，其代表制定了阐释国防、军队体制和国家政策的各种法律，而总统只负责执行这些方针和政策。美利坚合众国的宪法提供了最基本的国家指导方针，国会负责审议并通过各种详细说明军队行动的范围的法规。

4、司法系统保护文官治军。司法机构阻止军队行动危及公民自由，此处所指的公民也包括作为军队成员的那些公民。美利坚合众国最高法院有权审理军队侵犯公民权利的案件。

美国民众是如何建立文官治军体制的？最近二百年以来，尽管在很多问题上这种文官治军体制都对国家安全造成了极大的挑战，他们又是如何努力维护这种体制的呢？

图1：1776年政府向军队宣读《自由宣言》照片提供：贝特曼-阿凯沃兹

宪法和文官统治

在殖民地时代，殖民地民众在反对英国统治的独立战争中取得了胜利，这无疑加强了美国民众的信心，他们认为民兵或者志愿兵足以确保国家安全，因此没有必要设立一支常备军。由于殖民地政府中的立法机构掌握着财政大权，因此能够有效地控制军队，同时完成抵御英军的任务。这些人成为建立常备军威胁国家安全这种美国式想法的主要代表者，他们也是文官治军体制的主要拥护者。

因此在独立战争期间，文官治军成为自由和民主的一个不可缺少的特征，同时文官治军也重申了在紧急情况下民兵可以应召入伍，这样就能够提供充足的军队用来作战，但却不会威胁到国家的安宁或者侵犯公民的权利。

当制宪会议于1787年在宾夕法尼亚州费城举行时，各位与会代表非常关注国防问题。华盛顿试图在建立邦联政府确保国家安全所必需的军队和反对设立常备军以确保公民自由和政治民主之间寻求一个平衡。

华盛顿在法案中制定了几个措施，目的是防止中央政府拥有过分强大的权力进而影响宪法有关军事的规定，这几个条款如下：

1、宪法第二章第二条规定了总统拥有双重身份——最高行政官和武装力量总司令。这样就确保文官行政人员拥有指挥权，站在军事指挥链的最高层，保证文官治军体制不受军事决策制定的影响。

2、宪法第一章第八条授予立法机构拥有诸如宣战权、维持和扩大军队规模、建立和维持海军等许多国防方面的权力。这些条款就从法律上排除了行政机构不经立法机构同意就发动战争的可能性。

对于军队来说，《权利法案》也包括两条重要条款：

1、第二修正案重新强调了民兵的任务，宣称这是民众拥有和保持武器的权利。

2、第三修正案规定了在未经允许的情况下，军队人员不得擅自闯入私人住宅。这保护美国民众的私有财产免受侵犯，而这种事情在独立战争之前是经常发生的。

除了美国国内战争之外，或许对于美国能够一直持续实行文官治军体制非常重要的一点就是：直到20世纪之前美国的国家安全一直没有受到持续的重大威胁。1914年，拿破仑打破了欧洲稳定的平衡，这使得美国受益匪浅。欧洲国家无暇顾及美国，战火也没有烧到美洲大陆，这使得美国人可以将精力全部集中于国内事务：巩固联邦政府的地位，开拓美国西部地区，大力发展国内经济等。美国仅需维持一支规模很小的军队，主要用于执行和平时期任务，因为美国拥有大西洋和太平洋这样天然的屏障，处于两大洋之间这种地理位置上的优势确保其国家安全免受欧洲战火的侵袭。

在这样的外部环境下，美国需要民兵而不需要一支常备军的倾向变得更加严重了。1826年，作战部长对民众的观点非常精炼地加以概括：“在众多政治准则中，美国无疑已经接受一条——一支组织严密、纪律严明的民兵队伍是对自由的美国民众天然的保护。没有什么准则能够比这条获得民众更加普遍地支持。”

图2：第69纽约团准备保卫华盛顿城。即使南方叛军已经距离首都只有几英里时，他们仍然拒绝撤退。照片提供：美国国家档案馆

美国南北战争以及之后

在1861年~1865年之间发生的美国南北战争，使得南方联盟和北方联邦在战场上都投入了一支规模很大的常备军，并将双方绝大多数的人力、物力、财力都投入到战争中去。在和平时期已经证实是非常坚固的文官治军体制，在这次战争中接受了考验，面临着极大的挑战？在整个国家处于非常紧急的关头时将会发生什么情况？军事优先和军队价值观是否将压倒业已建立起来的民主制度？

在这场战争中，总统亚伯拉罕-林肯可以在更大范围内使用他作为武装力量总司令的权力。以前从来没有任何一个文官领导人面临这样严峻的挑战，无论文官还是军官都不能预测到总统将采用何种特殊的手段来发动一场这样大规模的战争。

林肯总统必须组建一支规模庞大的军队，并建立一支强有力的海军。尽管他作为武装力量总司令为战争准备做出了大量努力，他仍然坚定地维护文官治军。在林肯作为南北战争中一位极具影响的军事领导人的长期探索过程中，他对下属的指挥官一直都强调其作为文官的权威。另外在战争快结束时，当南方联盟的罗伯特-李将军统帅的南方军队准备投降时，林肯总统通过作战部长态度坚决地告诉完全能够理解总统想法的前线指挥官尤利塞思-格兰特将军：“你不能与李将军商讨、决定任何涉及政治的问题，更不能达成任何政治性的协议。这样的问题要由总统来决定，而且不要让他们提交任何军事上的协议。”

此时，林肯对于他作为武装力量总司令权力的使用似乎已经威胁到了民主的自由。他暂时取消了人身保护权（法律禁止不经审判对罪犯实施关押），授权使用军事法庭来审判犯有支持叛乱罪行的被告。不过战争结束之后不久，联邦司法机构就行使其权力否决了在战时一些严重侵犯民众自由的判决。在其他方面，最高法院限制了戒严令的使用范围，并防止迫害政治犯事件的发生。即使整个国家最危急的那一刻，整个民族所认同的基本的民主价值观仍然得以坚持。尽管南部联盟总统杰斐逊-戴维斯公然抨击林肯实施暴政，但是在1862年他仍然需要从南方联盟的国会获得权力来暂时取消人身保护权。不过，南方的民主人士非常畏惧南方联盟政府的干涉，所以不敢阻止戴维斯对南北战争进行起诉。

后来，民众将南北战争视为一次灾难。公众并没有认识到军事政策的制定和执行需要进行永久性的变化，以使内战这种威胁永远不会发生。在这场战争结束后不久，大量军人复员，美国武装力量的规模也回到了战前的水平。

到19世纪末期，美国在工业生产、国家财富和人口等诸多方面已经跃为世界上最强大的国家之一，但是美国的武装力量却仍然落后于对手很多，无法与其强大的国力相符合。这样的情况反映整个国家的民众一直相信：美国能够避免卷入各种战争，与其对手相比避免了大量战争消耗，也无需花费大量费用保持一支规模庞大的军队，而这一切主要归功于太平洋和大西洋两大洋以及极地地区对其形成了天然的屏障，为其提供了战略上的保护。

图3：第一次世界大战中，在法国的约翰-潘兴将军(左)与乔治-马歇尔上校。尽管潘兴将军不同意总统威尔逊的停战政策，但是总统在战后并没有正式地处罚将军。照片提供：美国陆军图片

两次世界大战

当战争频繁地降临时，美国却仅遭受了很小的损失，这很容易让人想到建立和维护文官治军这种状况是正确的。但是在1914年之后的时期，随着战争的进一步升级，军事优先和军队的威望极大地增加，这与军队的意志是相一致的。在第一和第二次世界大战中，文官治军又发生了什么新的变化？

在1917年4月美国对第一次世界大战的干涉行为标志美国国家安全政策的一个转变。民众更加关注国家安全，这就需要改进协调文官部门和军事部队共同工作时所采用的方法，因为文官部门和军事部队都面临着担负大规模快速动员的任务。在文官方面，伍德罗-威尔逊总统建立了更多应对突发事件的机构，以便尽可能快地对武装力量完成动员和部署。

由于美国从1917年4月到1918年11月短时期参战，这使得战时文官部门和军事部队的责任得到了明确地划分。另一方面，也开始允许军队指挥官在指挥战场作战时拥有一定的自由行动的权力，当然是在所采取的战术措施不会危及国家政治目标实现的情况下。文官高层主要控制动员权，并与军事部门并肩工作。

尽管在第一次世界大战中军队规模以及军队的威望方面有了明显的增加，但是文官治军的原则仍然十分严格地得以执行。威尔逊总统保持了对军队的强有力控制，所有的命令都是由文官领导签署的。但是此时还是出现了一个破坏传统文官治军体制的事件。在战争结束前夕，美国远征军的武装力量总司令潘兴将军，没有遵守威尔逊要求与德国停战的命令，不过威尔逊战后也并没有处罚潘兴。

不过，在战争中还是发生一些侵犯公民自由的事件。在发生冲突时，公众的激情战胜了他们对民主的判断力，这使得政治激进分子、反战民众以及很多德裔美国人遭到迫害。所幸的是，司法机构与其在南北战争中所表现出来的一样，努力去减轻一些严重错误所造成的影响，并最终对那些遭到迫害的民众进行赔偿。

随着参议院对凡尔赛条约的抵制，并因此对国际联盟产生了抵制，美国民众不愿再支持威尔逊想要改变以前的孤立外交政策的想法。美国民众尚未确定美国是否应该进一步参与到欧洲大陆各国的事务中去，以此确保美国的国家安全，他们更不愿仅为支持积极的外交政策而维持规模巨大的常备军事力量。因此，在第一次世界大战和第二次世界大战之间的这段时期，美国又恢复了19世纪所采取的孤立外交政策。

事情在第二次世界大战中的发展与在第一次世界大战中的发展在很多方面中都是相似的。按照以前在1917年~1918年的规定，富兰克林-罗斯福总统建立了很多处理突发事件的机构来管理他所谓的“民主的武库”。武装力量的职业司令官都进入参谋长联席会，此机构负责组织战场上各个军种之间的合作，安排各种人力、物力资源的分配。尽管文官依然控制着各种应急机构，但是如果职业军官的行为与总统的政策和战略是相一致的，那么他们在战场上可以自由地指导作战。

尽管战时危机加强了军队在国家制定计划和决策方面的参与，但是军队的司令官仍然无法取代文官。更大规模的国防机构中含有许多文官和民兵，这些人可以坚持文官治军的传统。与在第一次世界大战中一样，司法机构行使其权力减少侵犯人权的案件发生。在战争结束之后，日裔美国人得到了两倍的赔偿，这至少部分地补偿了这些日裔在战争中所遭受的损失。

结论

到底是什么因素对维护甚至是加强美国文官治军体制起到了主导的作用？美国民众认为扩大国防机构的规模是为了保证其自由所无法避免的手段，他们认识到文官治军是维护民主所不可或缺的一部分。

在19世纪末以及进入20世纪之后，美国武装力量已经彻底职业化。职业化就要求每个军官要全身心投入到他或她所选择的职业领域中，保证在其领域中是极其出色的，同时奉行最高的技术标准，从而满足其职业领域的需要。因此，通过这个定义可以看出职业化也包含了文官治军。

在第一次世界大战和第二次世界大战期间，民主意识和职业信仰有助于防止军队过度影响美国政府。维持文官治军使得军队不会发生领袖崇拜。文官治军体制已经从文官和军官积极、持续的承诺发展成为在平时和战时均已经得到证明的一种观念。

路易斯-史密斯写道：“无论民主的统治在宪法和各种法律法规中有多么好的根基，它仍然不是能够自己执行的。与其他任何原则相同，这种民主的统治如果想要取得成功的话就必须植根于公众思想之中。与其他任何政策相同，它要求被转化成为有效的行政机构。”美国以前在文官-军官事务中的经验已经清楚地肯定了这一点。

来源：美国新闻署

作者：大卫-塔斯克

编译：知远/温水