美国正在进行的有关“2008海军未来三十年造船计划及详细舰艇建造项目”的评估，结论如下：

■ 实施“2008海军未来三十年造船计划”平均每年需耗资227亿美元（以2008年美元水平计），比海军预算目标高出约30％。

■ 过去的经验（包括最新的经验数据）表明:这一系列的海军舰艇建造项目－特别是DDG-1000导弹驱逐舰和未来CG(X) 导弹驱逐舰项目－将继续面临大规模成本费用增长的风险。

概要

根据国会的要求，海军部最近发布了关于“未来三十年舰艇建造计划”的年度报告。在去年的报告中，海军提出一项关于“扩充未来海军作战力量”的计划，即将“2006未来三十年造船计划”中提到的“285集团”（由285艘舰艇组成的舰队简称）扩充为“313集团”（由313艘舰艇组成的舰队简称）。这项与“2007财年海军预算报告”相吻合的计划反映出海军部关于“未来海军有何需要及为满足该需要需建何类舰艇”等问题上的看法。2006年5月，国会预算局发布了关于该计划的分析及费用评估报告。

“2008财年海军预算报告”是据“2008未来三十年造船计划”（以下简称“2008计划”）而制。目前的计划与去年的“313集团”计划类似， 但是个别集中类型舰艇在购买时间和规模上有所变动。最主要的区别是海军计划在未来三十年购买的舰艇总量从280艘增至293艘（见表一）。“增购13艘舰艇”主要反映出以下两方面因素：

■ 某些舰艇建造加速，如用于置换伯克级导弹驱逐舰的DDG(X)导弹驱逐舰；

■ “未来三十年造船计划”时间段的转移（海军打算在2037年比2007年多购一些舰艇，所以由“2007－2036”时间段向“2008－2037”时间段推移时，后一个时间段购买舰艇的数量有所增加）

表一：

2007年造船计划与2008年造船计划对照表

尽管“2008计划”中购买的舰艇数量有所上升，但海军却认为实施“2008计划”的平均每年开销与实施“2007计划”相同。

今年三月，国会预算局向小组委员会提交了关于海军“2008计划”的分析报告。与海军的观点不同，国会预算局认为“2008计划”在未来三十年建造新艇所需年均开销要远多于“2007计划”所需。费用增长主要源于舰艇购买数量的增加（由于建造速度的加快和实施计划时间段的转移而致）。然而，某些型号舰艇（如近岸战斗艇）的更高额预算也是导致实施“2008计划”费用增长的原因之一。

国会预算局与海军关于“2008计划”的费用评估差异可归因于两个方面。第一(如以往的国会预算局的报告中所提到的)，国会预算局通常认为新舰艇建造的实际开销比海军的预期开销要多。第二，在对“2008计划”进行分析时，国会预算局重新评估了每艘舰艇的成本，并且根据最新资料提高了一些舰艇的预算。相反，海军在对“2008计划”分析时，在舰艇建造成本评估上采用了广义的“高－低法”，即它假定新计划舰艇建造的年均开销与“2007计划”是相同的。由于新计划中舰艇建造数量增加了，这个方法暗含的假定是未来建造每艘艇的成本比海军以前公布的数据要低。因此，从去年开始，国会预算局与海军关于“2008计划”的费用评估差异又加大了。

2008海军未来三十年造船计划

2007年2月2日，海军部长向国会递交了一份关于“未来三十年海军造船计划”的“2008财年海军预算报告”。该报告主张海军要建设一支有313艘舰艇的舰队（简称“313集团”），这个计划首次是在“2007财年海军预算报告”中提出的。计划中“313集团”将由以下战舰组成：

11艘航空母舰；

69艘导弹驱逐舰；

19艘导弹巡洋舰；

55艘近岸战斗舰；

48艘核动力攻击潜艇；

4艘战略导弹潜水艇；

14艘弹道导弹战略核潜艇；

31艘两栖舰；

12艘未来海上预置部队通用艇；

50艘勤务保障舰。

根据目前的计划，海军将在2008年购置6艘舰艇（见图一）并将在2008年到2013年间总共购置63艘舰艇（这个时间段涵盖在“2008国防部未来国防项目”计划之内）。根据海军“在未来三十年内购置293艘舰艇”的长期计划（即平均每年购置9.8艘），海军将在2014年到2037年间购置另外230艘舰艇。

图一

购买计划

国会预算局调整了个别海军舰艇购置计划以反映出国会服务部最近关于“改变近岸战斗艇的采购进程规划”的决定。现在，海军准备放弃在2007年购置两艘近岸战斗艇的计划（以偿还在建造头四艘近岸战斗艇时过度支出的费用），并将原计划在2008年购买三艘近岸战斗艇的计划改为购买两艘，将“2008计划”中准备在2009年购买六艘的计划改为购买三艘。国会预算局假定在2007至2009年海军放弃购置的六艘艇将会在“近岸战斗艇购置项目”结束之前的2017年购置。

即使是按上述方案执行，海军“2008计划”仍不能在长期内实现（更不用说超额完成）“313集团”的建设目标。如图一所示，计划实施初期战舰数量会上升，从目前276艘的数量上升到2020年时326艘的最高点。但是到2031年时，舰队舰艇数量将下降至293艘，在三十年期限到时可能最终保有309艘舰艇。

特别是，相对于“313集团”由各式各样的舰艇组成的目标，海军还会经历个别舰艇数量不足的短缺，如核动力攻击潜水艇（到2028和2029年时需求量为48艘，实际只有40艘），战略导弹潜艇（在2028年后需求量为4艘，实际却一艘也没有），导弹驱逐舰（到2037年时需求量为69艘，实际只有60艘）。这些短缺是由于没有在合适的时间购买足够的舰艇去置换那些将在二十一世纪二、三年代退役的洛杉矶级攻击潜水艇和伯克级驱逐舰而造成的。海军的计划中还缺少一艘LPD-17“圣安东尼奥”级两栖运输船坞。

另外，在海军的计划中，从2027年开始，SSBNs型弹道导弹核潜艇的数量也将低于该潜艇在那时14艘的需求量。这项短缺是由于该型潜艇采购进程不够快而导致新潜艇在旧潜艇退役前还不能及时服役。不过，到2041年时海军将重新拥有14艘弹道导弹战略核潜艇。然而，最近海军作战部长麦克.默伦上将表示：由于未来的弹道导弹核潜艇的核反应堆足够用于潜艇的整个服役期（而不用在服役期内中途补给燃料），这些核潜艇将减少在干船坞的时间，而能花更多的时间在海上。因此，海军对弹道导弹核潜艇的需求量可以减少至12艘。

最后，海军“2008计划”中不会置换目前四艘在役的SSGNs战略导弹潜艇。这些由前俄亥俄级弹道导弹核潜艇改造而来的SSGNs战略导弹潜艇将在21世纪20年代退役。在提到不实施置换计划时，海军在报告中称“将俄亥俄级潜艇改造为战略导弹潜艇的计划已被推延，直至这些艇的操作和战斗性能被试验证明可行。”这个声明提供了两种可能性：一种是“30年计划”在未来将一并置换这些潜艇；另一种是海军可能认为战略导弹潜艇不值得被置换。无论哪种情况，这些潜艇大概都被排除在“313集团”的需求之外。

“2008计划”与“2007计划”的区别

总体来说，海军今年提交的“未来三十年造船计划”和“2007计划”相似。关于航空母舰，核动力攻击潜艇，弹道导弹核潜艇，战略导弹核潜艇及未来海上预置部队通用艇的采购进程规划和购置数量并没有实质性的变化。但对于其它舰种，“2008计划“与”2007计划“有很大区别。

■ DDG(X)新型导弹驱逐舰的采购数量，将从21世纪20年代中期开始由每年购置2艘增加至每年购置三艘。这将缓解未来导弹驱逐舰短缺的困境，到2034年海军将拥有10艘该型舰（如果2037年以后继续保持每年三艘的采买量的话，2042年将有12艘）

■ 虽然两栖攻击舰（LHAs and LHDs）在未来30年的购置总量没有变化，海军在2008计划中还是对其采购进程进行了更合理的规划，即每三年购置一艘两栖舰（仅有一个“四年购买一艘”的例外）。相比之下，“2007年计划”中却有一个“11年购置一艘”的缺口－从2013年到2024年－海军没有采买一艘LHAs或LHDs型两栖攻击舰。“2008计划”为建造两栖攻击舰的私营造船所提供了一个更稳定的建造时间表。

■ 原计划于2020年代后期购置的四艘大型战斗勤务舰在“2008年计划”中被取消。这些舰原计划置换四艘AOE-6级勤务舰（AOE-6级勤务舰本来要在新舰服役后退役）。然而“2008年计划”中却没有任何关于“AOE-6级勤务舰会在2037年前退役”的说法。这表明AOE-6级勤务舰服役年限期超过四十年（40年是原设想的服役年限）。

■ 总之，“2008计划”比“2007计划”增购的13艘舰艇可归因于“2008计划”中更大的采购规模和两个计划所覆盖的时间段的不同。在两个计划重叠的29年（从2008年到2036年）间，海军增购了12艘驱逐舰，并取消购置四艘大型战斗勤务舰。另外，2008年计划不包括2007年原计划采买的7艘舰艇，而增加了计划采买10艘舰艇的2037年。最后，国会预算局在“2008年计划”评估中包括了2007年被取消购置的两艘近岸战斗艇。

海军关于实施“2008计划”的预算

尽管有上文提到的这些变化，海军关于实施“2008计划”的预算却和实施“2007计划”预算数额相同：平均每年用于舰艇建造的开销约为154亿美元（以2008年美元水平计），即相当于2005年时的134亿美元（如表二）。这些用于新船建造的开销，不包括给核动力的航空母舰和潜艇补给燃料所需的花费。另外，海军的费用预算还忽略了对大型水面舰艇（巡洋舰和驱逐舰）进行现代化改造所需的费用以及为近岸战斗艇配置任务模块的费用，这两项费用海军试图从其它项目中得到资金。若将这些相关的费用包括在内，海军实施“未来三十年造船计划”的年均开销将增加到173亿美元（以2008年美元水平计）－这比海军在2007年得到实际拨款总额高出45％，比其在2008财年的预算多出约20％。

在完善“未来三十年造船计划”时，海军设想它的预算授权总额－最高预算额－将同国防部的各项目一样每年需增加约2％的通胀费用。换句话说，海军设想未来三十年里它的预算不会有实际（在通胀率之上）性的增长。

自1990年以来，海军每年拿其总预算的8.5％用于舰船建造。在“2008计划”中，海军将在未来三十年里平均每年要拿出12％还多的预算用于舰船建造。海军为保证向舰船建造提供更高的预算份额，提出以下四个设想:

■ 用于维持现役舰艇的日常运转和保养的费用增长不会超过总的通胀率；

■ 用于舰艇研发的费用－在2006年曾达200亿美元的历史峰值－需要减少40亿或50亿美元，并在未来30年中保持与此相适应的年均水平。

■ 若用于海军人员工资和福利增长的费用支出超过总的膨胀率，将通过裁减末等海军人员来抵消这部分费用。

■ 从短期看，舰艇建造项目不会经历费用增加；从长期看，该计划会执行严格的预算目标。

表二：

造船成本预算

在海军“未来三十年造船计划”中，大部分近期舰艇建造项目的预算都是参照现有舰艇的研发费用评估而来的。但是有关2013年以后购置舰艇的成本预算通常不能反映现有舰艇及构想中的舰艇的研发费用。为了计算未来舰船的成本费用，海军采用了“高－低”法。它将未来三十年实施该计划所需要的预算总额根据各类所需建造的舰艇（水面舰艇，两栖舰艇，核动力攻击潜艇，弹道导弹潜艇及航空母舰）在历史上所占海军用于舰艇建造的预算比例进行分配。然后根据海军所要购买的各类舰艇的数量把该类舰艇所得预算进行再分配，计算得出未来每支舰艇的成本费用。

一方面，实现这些预算目标需要海军减少目前在产的各级别舰艇的费用（如维基尼亚级核动力攻击潜艇及LHA-6型两栖攻击舰等）。另一方面，实现这些计划还不得使新舰艇的成本费用高于被置换的舰艇的成本费用。海军意识到“未来三十年造船计划”与其预算目标并不一致,于是在关于此项计划的预算报告中称：“为了使有关新型舰艇（如弹道导弹战略核潜艇X型等）的费用评估更加精确，海军可能需要调整年均开销预算目标或者适时修订对未来作战力量的需求。