外交官L-保罗-布雷主持联军临时管委会议，图中是在巴格达的美国白宫代表的成员。

来自国家安全技术人员和分析学家的最平常的抱怨之一就是部门间的合作被破坏了。进入不同的美国政府部门从事普通的和相关的政策制定是人们都会遇到的顽疾。二十年前，相似的批判也出现在军事联合方面的缺少合作——在作战行动时两个部门之间缺少协调和沟通。在1986年制定相关的奠基性的法律——戈德华特－尼科尔斯国防部重构法来修复这个问题，该项法律改变了自1947年制定国家安全法之后都没有改变的国防结构。

在20年后的今天，尽管在改革过程的每一步中联合都遭遇到官僚政治的愤恨和偶尔的阴谋破坏活动，但是它却是构成美国军队整体作战行动的一个不可或缺的部分。为了政府部门的维稳和重建行动，重新定位部门间的合作来制造一致的、连贯的所有政府部门都遵守的国家政策将不再变得困难。这项挑战需要一轮新的机构上的改革，更重要的是，新的具有技能和知识的部门间领导人要摘掉“官僚政治的大礼帽”。

在过去的十年里，部门间的合作已经变得越来越关注冲突后的维稳和重建，它的“短板”也变得越来越明显。在过去的两年里，一些改革已经被采纳，但是它们被证明是不够的。虽然修改合作过程中出现的问题，可能看起来像是枯燥的画电路图练习，但是这种措施还是远远好于平日里的官僚争论。当各部门在争论、维稳或是重建行动时执着于不一致的观点时，后果可能是严重的——包括浪费资源、不能达成目的、减少公共支持和损失不必需的生命。

“在阿富汗，构建一个国际联盟的过程就会被不同的国家和国防部的不同部门的不同方法所妨碍”

部门间匮乏合作的例子在最近美国的作战行动中大量出现。例如在阿富汗，构建一个国际联盟的过程就会被不同的国家和国防部的不同部门的不同方法所妨碍。外交官们寻求广泛地国际支持，包括在“永久自由行动中”有尽可能多的合作者。从另一方面来说，军事策划者们关注于军事效能，仅仅需要有意义的而不是表象性的军事联合贡献。尽管所有的目标都是有理由的，但是失败的原因在于将它们协调在一个单独的国家政策中，这种失败意味着潜在的成员国接受到了混淆不清的信号，这取决于他们所要对话的美国官员。这种联合的缺失导致了外交上的挫折和怨恨，也导致了盟国不情愿地参与对塔利班战后的维稳努力。

在伊拉克，这种部门间协调不畅的后果，甚至是更加显而易见和具有深刻意义的。一个部门间的策划过程在“自由伊拉克行动”之前就已经存在了，但是主要部门为了战后重建，仅仅是在主要战斗行动开始前的8个星期才命名的。这样的话，几乎没有足够的时间来协调计划，这种观点可以在伊拉克的战斗行动计划1用15个月制定或二战期间在占领日本和德国之前花了几年的时间制定占领计划两者之间进行简单地比较就可以得到。

在协调非军事和军事的努力上的失败已经极大的影响了伊拉克占领期间的效果。联军临时管理委员会的行政长官，外交官L•保罗•布雷默和美国高级军官，中将Ricardo•Sanchez，经常见面但是从来不建立任何程序来超越“点对点”式的政策协调2。这种延迟的发生意味着联军临时管委会数月以来在巴格达城外缺少一种明显的表现，同时，军事指挥官们在各自的作战区域内统治和处理其他非军事事物时，通过制定不一致的政策表现出没有任何实际效果。

因为联军临时管理委员会不得不将很多变化的，在某些情况下矛盾的政策协调到一个单一的连贯的政策，所以这种动态的变化使得的它的任务甚至变得更具有挑战性。建立协同国家政策的失败，包括在自由伊拉克行动之前和之后占领期间，繁多的冲突后维稳和重建的复杂任务的计划，做出无法统计的大范围的混乱、延迟和人民的挫折，使得叛乱发生。这种叛乱已经花费了超过三千五百亿美元，据称已经失去了2800多名美国军人和上万名伊拉克平民的生命3。

Nora•Bensahel博士是在兰德公司的高级政策科学家。美国空军的Anne M•Moisan中校是一名国防大学国家政策研究院的高级研究员。

最近以来改革的效果

伊拉克的经验已经掀起一股改革的风气，这些改革是设计用来提高美国管理平稳作战行动的能力。以下两个最值得注意的改变是紧密相关的：一个新的国务院办公室的建立和随后总统直接任命办公室作为维稳和重建的主要部门。然而，在两个措施被采纳不到两年的时间里，已经清楚地感觉到它们有明显的缺点和不足。

在2004年7月，国务院建立了一个新的重建和维稳（S/CRS）协调官办公室。它的任务就是“领导、协调和制度化美国政府的非军事能力，避免或者准备冲突后的局势，帮助维稳和重建社会使之从冲突或非军事斗争中过渡，所以它们能够在一条向着和平、民主和市场经济的小道上前进。4”外交官卡洛斯•巴斯卡，被任命的首位协调官，办公室关注对未来可能出现的意外情况的计划和准备，而不是涉及正在阿富汗和伊拉克进行的军事行动5。在最初的两年里，办公室更值得注意的行动包括发表一份“基本任务模型”、一份计划框架的草案和开发一个可部署平民的数据库。

在2005年的12月，乔治•W•布什政府发表国家安全44号总统令（NSPD）。它委派国务院作为所有美国维稳和重建行动的主要领导机关，要求重建和维稳（S/CRS）协调官办公室在协助国务卿完成这项任务方面承担更多的责任。另外，为了重建和维稳行动它将建立一个政策协调委员会，通过协调官办公室（S/CRS）和国家安全委员会的一名委员的领导共同完成一项正式部门间协调机制。

国家安全44号总统令（NSPD）包含了值得注意的不明确和省略的辞藻，例如在实际行动中，没有明确军事和非军事领导人权力的权限。然而最重要的问题是协调官办公室（S/CRS）不能够履行责任的能力。而且，办公室没有资源和政治支持来完成任务。办公室的全职工作人员数量比预想的要少，包括了非部门间的代表。更有甚者，预算再一次被国会驳回，缺少官僚政治的“叩门砖”来协调国务院内部的政策，在更广阔的部门间合作的政策上就更少了。

国防部支持将国家维稳和重建的任务集中化，提供资金和临时人员，但是这些额外的资源不能明显地增加办公室职能性。确实，一些人已经推测外交官巴斯卡宣布他的任期将仅仅14个月，因为挫折在于缺少支援。

简而言之，尽管办公室本来的希望成为维稳和重建行动中一个部门间的有效的领导，但是它太弱小了而不能够实现这个愿望，它的弱点的成因看起来不可能短时间的纠正。这就是面临着有限的部门间的权力、资源和能力。那就是说，尽管办公室仍然在国务院中是一个重要的角色，帮助协调不同地区和职能办公室经常性冲突的政策，但是，那扇有机会将协调办公室自己构建成一个强大和有效的部门间协调者的“窗口”却已经关闭了。为了阻止、重建和维稳的任务，这就需要一个新的办法来保证部门间的有效协调。

在巴基斯坦震后，澳大利亚和巴基斯坦的军队正在卸载救济物资

让国家安全委员会负责

国家安全委员会使美国政府中唯一一个有能力执行复杂的部门间任务机构。任何其他现存的部门都是受约束的，因为在组织机构的任务和文化中不可避免的政治摩擦和冲突，缺乏有力量的直接权力机关。相反地，国家安全委员会地位是在各个部门之上的，任务就是在将国家政策一致起来方面上集中不同的观点。这样说来，它也确实真地适合手边的任务。

我们推荐成立一个新的结构叫做阻止、重建和维稳单元(PRSC)，隶属于国家安全委员会，它将起到统一和同步部门间的能力，提供一个复杂的方法来解决国家战略，因此要大力否定部门的“大礼帽”和解决决定性的管理和阻止方面不可行的方法。它的负责人向国家安全顾问报告。

PRSC的核心将包含现有的S/CRS的人员授权和直接转移自国务院和国防部资源。它将是一个扁平、流线型的组织机构，具有10到15名核心成员，这些成员都是国家安全委员的全职工作人员而不是来自其他部门的相关人员。该单元有一个直接的权力机关，能够支持部门间有关政策制定、战略筹划、决定性管理的执行、冲突和冲突后的行动这些方面的问题。当独立的部或机构在执行目的、政策监督和直接战略权力上，要被委任作为可选的和战术上的负责机构的话，他们必须仍然隶属于PRSC。

常备机构将有监管和计划作为展示相关数字职能的责任。主任将是一个短小、精干的人。除了一个副主任和一个执行官之外，还有三个分部门，他们主要分别关注战略计划、突发事件处置和阻止、以及联合建设。尽管每一个分部都有三到四名自己的人员，但是他们任务的相关性需要他们彼此紧密地合作、集成和信息共享。除此之外，每一个分部将于相关的政府部门和机构一样具有计划、网络化和协调的职责。基于战时紧急需要的要求，分部机构可以接收临时、额外的人员作为主任和国家安全顾问，这种方法是必要的。

战略计划分部将情报部门安排在世界上潜在的冲突地区，推荐和协调计划，保证能够迅速做出计划、学说和行动的改变，通过意外事件的谋划来获得所学课程。突发事件处置和阻止分部将有责任预知和转移冲突，以及对那些已经发生的事件作出反应。它也能够将协调和迅速做出适度反应这些支援因素进行整合。最后，联合-建设分部将关注精加工能力和与未来可能的合作者的关系。除此之外，它还会协调部门间合作者和国会的关系，同时在它的活动中还提供美国公共信息和教育节目。

培养真正的部门间领导人

尽管为了阻止、重建和维稳任务，PRSC是迈向有效部门间合作的必要的第一步，但是这样还是不够的。需要这样真正的部门间领导人，就是能够关注将许多国家力量的因素整合到一致的政策中而不是代表他们各自部门的利益。领导能力是很高的。因为PRSC主任是作为总统的“幻象”而存在的，他或她必须能够愿意挑战个别部门的小部分利益集团，而不是寻求妥协来达成一致意见。尽管先前部门的经验当然是有帮助的，但是必须选择具备洞察力和领导能力的技能的人作为主任而不是简单地依靠老资历。主任需要一份充足的年度预算用来解决任务需求。随着PRSC职能和可信度的增加，一些以前用于国防和外交事务的资金以及其他部门的预算，开始转移到PRSC中用来解决增加的行动成本，同时反应出部门间职能的转变。

像主任一样，PRSC的职员，必须首先忠于部门间的任务。PRSC不是一个各自为战的机构，忠于本部门的利益。正如特种行动部队作为单独军事分支独一无二的特点一样，PRSC人员需要在一般政府机构中没有的能力，包括：

 突发事件处置经验

 网络和很强的人际能力

 谈判技能

 在战略、行动和战术级的筹划经验

 自卫和轻武器经验

 重要的语言技能

 迅速部署能力

 安全和情报技能

PRSC人员在轮换新的任命之前，应该最少服役5年，所以他们应该能够在职能领域和多部门政治合作中培养出资深的经历。而且，他们应该被部署在非许可的环境中，有时在较短的时期，他们将被安排在执行危险任务的战斗部队或是安全部队中。因为PRSC人员具备不一般的能力，能够在快节奏，高压力的环境中工作，所以会获得丰厚的奖金和特殊津贴。平常的训练需要将人员暴露在各种各样突发事件的环境下。一些训练包括了练习和仿真，能够帮助小队完成意外事件的计划。

当前部门间合作已经被证明在进行21世纪复杂的阻止、重建和维稳挑战中是没有任何效果的。在打破部门“礼帽”和最终危害国家安全的官僚惰性方面，近来的改革也是不成功的。提议中的阻止、重建和维稳机构地位将在已有部门和机构之上，直接受命于国家安全委员会，甚至最终听命于总统。它的设计是敏捷、扁平和灵活的。可能最重要的是，这些多才多艺的人员能够提供范围广泛的天赋和能力用来支持从阻止到冲突后维稳和重建这些突发事件的处置。

注释：

1. 关于更详细的伊拉克战前谋划过程，请参见Nora Bensahel的“未完成的任务：造成了伊拉克重建错误的原因”。战略研究杂志29期，第三，（2006年7月），453-473页

2. 采访联军临时管理委员会和联合任务部队-7名官员。参见Thomas E•Ricks，Fiasco（纽约：Penguin，2006）。

3. 自从2003年3月19日以来的伊拉克平民死亡评估，范围在20600到98200之间，这取决于数据的不可靠和由犯罪造成的死亡是否包含在内。参见布鲁克林研究院，伊拉克条目：循迹后萨达姆时代的伊拉克的重建和安全的变数，2006年8月17日，4和10，也可以在www.brookings.edu/iraqindex中找到。

4. 重建和维稳任务协调官办公室声明，可以在www.crs.state.gov网站中获得。

5. 参见联合部队季刊42（2006年第三季度）有关外交官卡洛斯•帕斯卡的采访。

来源：联合部队季刊（JFQ）

作者：Nora Bensahel和Anne M•Moisan

编译：阿里