美国国防部五角大楼

一位资深的国防部采购部门知情人士透露，不受限制的军购可能会使五角大楼陷入破产

过去60年的军购花费数据显示，美国国防部门正走在破产之路上。从数据上看，主要系统的单位花费增长率比国防采购总经费，国防总花费以及国民生产总值的增长率都要高。如果按这种趋势发展下去，因为军队机构的缩减，美军将无法继续发挥其对世界范围内的主要影响力。过去的预算改革无法改变这种趋势，因为改革关注于问题的现象（例如，计划延误和花费增长），而不是产生问题的原因。

《诺曼.奥古斯丁：预言家》，该书作者说：在奥古斯丁法则发布后30多年，前马丁.玛丽埃塔航空公司主管的国防花费预言仍然能经受时间的考验。

1982年，当时的马丁.玛丽埃塔航空公司主管，诺曼 R.奥古斯丁发表了他“军队设备单位花费以指数形式的增长率增长，并且比国防预算的增长率要快得多”的看法【1】。过去30年来，美国国防系统的单位花费增长率、美国国民生成总值增长率以及国防部预算增长率，包括国防部的采购费增长率都与奥古斯丁预测的非常相似。

图1 “战斗机花费增长趋势”——奥古斯丁

图2 “航空母舰花费增长趋势”——奥古斯丁

图3 “凯文.克里芝的复仇：-奥古斯丁加法

来自奥古斯丁法则中的图1到图3说明了战斗机和航母的增长率历史数据。图1中已经加入了近期立项的FA-22和联合攻击机（JSF）的单元花费【2】。图1中加入的数据还有1990年前后的FA-22（后来改名为ATE），以及A-12（后来计划取消）的经费预算。同样，图2中也加入了目前对CVN-21的经费预算【3】。

虽然目前JSF花费预算在奥古斯丁曲线之下，但是该战机要在5年之后才能具备基本行动功能。

JSF的单元花费预算在过去的10年以每年9-10%的增长率增长，因此很有可能超过目前的预算范围【4】。

奥古斯丁比较了不同类型的军事设备花费增长率与国防预算的增长率，在图3中，他预言，如果这种趋势继续，到2050年采购一架战机将会花费全部的国防预算。奥古斯丁法则发表后的30年间的数据增加了他的预言的可信度。

图3中增加了一艘航母的单元花费曲线【5】。如果目前的趋势继续，在22世纪的早期，购买一艘航母可能会花费全部的国防预算。因而，问题不仅仅在战机中存在。同时，因为陆军不再装备坦克而无法与奥古斯丁早期的预测对比。但是，目前陆军最大的采购项目:未来战斗系统(Future Combat System)的花费相比2003年的基本花费预算增长了75%以上【6】。

图1~图3说明，在过去25-40年的全部国防资金限制下，我们对高技术的追求已经超过了我们研发足以维持军队组织规模数量的系统的能力。

对避免此问题的错误期望

为了防止军队规模随着单元花费的快速增长而缩减 ：

美国的GDP要有足够快的增长以满足国防部预算的快速增长，

国防部在GDP中占的百分比要不断增长，

采购经费在国防预算中的百分比要不断增长

在过去30年中，这些假设都没有发生，参见【7】

1976-2006财年GDP的平均增长率大约是6.9%，与奥古斯丁的“柯立芝的复仇图”中约7%的GDP增长率是一致的（见脚注5）

1976-2006财年的国防费用平均增长率大约为5.5%，与“复仇图”中约4%的国防预算增长率是一致的。

国防预算中采购部分的百分比与20世纪80年代末期相比降低了7-8%。与此同时，国防预算中行动和维护（O&M）费用增长了2~3%，研发测试和评估费用增长了2~3%。

近期的国防预算不包括在伊拉克和阿富汗战争中的主要花费。大多数战争时期的后勤经费主要用于附加行动花费以及消耗品更新。同时，军用设备的频繁使用增加了系统更新替换的需求。因而，最近的后勤经费并没有减轻在采购方面遇到的困难。

采购经费往其它花费的转移是一个很严重的不确定因素。一些采购经理声称，那是计划延误，及其造成的花费增长和产品质量降低的主要原因。但是对这种说法，并没有数据上的证据。【8】

世界范围内局势变化对国防预算分配或分级的变化产生了重要的影响，国防部对此也无能为力。但是，大多数国防预算重新分配都是由于先期对采购和其它花费不切实际的估计造成的。这些才是我们采购问题的根本和可控制的原因。

根本原因和解决方法

很多对采购相关的问题的研究都给出了问题的根本原因和建议解决方案。奥古斯丁法则的后记引用了如下的花费增长的原因：

过度的需求；

不成熟的技术；

对所有实用领域不切实际的过低估计。

与此相似是，一项20世纪90年代的国防科学委员会效率研究对100多项主要的采购项目进行了研究，研究得出了结论表明，无法在进入项目的正式开发阶段之前确定相关技术问题以及项目实际花费是随后造成计划延迟和花费超支的主要原因。

解决这些问题有赖于国防部采取三个对应的措施，并需要国会的重要支持。

需求。需求开发者需要确保提出的每一项需求都有在预期时间内达到目标的合理可能性，并且要取得与花费相称的价值。军购管理人员不应该批准那些需求显得技术不成熟、可生产性不够或在预定时间完成不了的项目。军购管理人员需要进行应用技术研究和高级技术证明，以使各种技术在加入正式军购计划前更加成熟。在涉及到的技术没有完成硬件论证前不应进行工程研制。

费用概算。国防部资源经理以后需要避免在所有实用领域出现大的分裂性的改变。在过去15年来，内部国防计划项目都会向每个国防部机构领导人汇报，以弄清楚未来几年维持力量结构，活动等级和在将要批准的未来几年国防计划中的军购项目将会花费多少钱。这些预测表明这些已核准计划加上通货膨胀将比预期可用的消费资源更多。但是计划和资源都没有进行任何调整。国防部需要使用军购和其他项目预算的最佳评估。所有国防部管理人员既不应为了推销他们的项目或任何其他目的而欺骗，也不该接受不现实的目标。

重要的支持行动

国会支持三个国防部基本措施将是成功的基础。国防部不应该对单个项目进行类似董事会似的微观管理，也不能助长高层人员进入并长久呆在政府机构以不断获得更多的成就。也就是说，国会应当

限制国防部管理政治职位数量；

指定某些关键技术和管理岗位作为非职业的，只要表现令人满意就可以继续服务（例如，像40年前的PL313职位）；

修订聘后限制，允许有资格的人在职业中期进入国防部，并可不受限制的回到私营部门；

在批准任命前严格检查个人资格、能力和工作动力，而不是填满岗位。

为了取得合同，目前国防部承包商很可能作出超出他们能力的允诺。但是他们必须支持改革，因为他们的未来取决于国防部不会破产。团体领导人应该重视奥古斯丁援引苏联领导人列宁的论点“数量就是质量”。

可能大部分人难以相信我们每年要花4000多亿美元在国防上面，这还不包括追加拨款，而我们的防务中心居然在严重下降。然而，事实证明了这个令人害怕的事态【9】。美国防卫力量将会继续缩减和老化，而我们很快将会结束在世界上的军事力量占优势的地位，除非我们马上作出大的变化。为了避免失败，领导人应该关注解决根本问题的起因而不是处理症状。问题是自己造成的，而解决问题也能靠自己。

【1】．Norman R. Augustine, Augustine's Laws（纽约美国航空航天学会1982）

【2】．数据点（x符号）是从2006年6月30日起挑选的军购报告汇总表，DOD OUSD ARAAM和选自于2006年4月3日公布在网上的总审计局提交给国会委员会的主要程序项目报告的国防部军购评估。

【3】．最近CVN－21数据点（x符号）是上文引用的挑选的军购报告汇总表和总审计局报告。

【4】．来自1996年12月，2001年和2004年的挑选的军购报告表明过去10年RDT&E费用和采办费用以每年9％－10％的速度增长。这超过了同时期国防部采办账目增长速度的两倍。

【5】．据报道，卡尔文•柯立芝总统曾在为飞行中队支付2万五千美元预算受阻时问道为什么我们不能仅仅买一架飞机让飞行员轮流来飞呢。

【6】．引用的挑选的军购报告来源汇总表

【7】．消息来源是http://www.gpoaccess.govusbudgetfy06hist.html 美国政府2006财政年度预算历史表，表6.1 1940－2010年费用图（以当前美元计）和5.1 ,1976－2010官方按功能和子功能区分预算开支

【8】．海军总司令备忘录，1990年11月28日，标题A-12行政调查，Chester Paul Beach Jr.，查询处[以及海军部总法律顾问]

【9】．同样的，美国人20年前不会想到通用汽车会在2006年采取极端行动才得以做为一个独立公司幸存。

Christie博士是LMI政府咨询机构的高级研究员。他19世纪70年代初曾任国防部副助理部长（系统分析），90年代回到五角大楼在国防部副部长帮办办公室（军购）任军购策略和项目集成主任。他于2002年当选美国科学院准院士。

译自：Proceedings Magazine

作者：John D. Christie

编译：知远/朝阳门