美国国民警卫队和陆军预备队的独立委员会主席说：“如果我们想要把这些部队投入到真正的战争中，并且更加灵活的給他们部署各种作战任务，我们最好能够先改变他们的训练方式”。

在没有经过公开辩论之前，美国的国家公共安全政策就已经发生了一些意义深远的转变。

作为军事后备部队，国民警卫队和陆军预备队以前一直都是作为整个国家的战略性国防储备力量，可以在十分罕见的危机时刻快速动员部署，以应对国际上的突发紧急事件。但是现在，国民警卫队和陆军预备队开始被作为作战后援力量使用，直接支援并参与国际和国内的常规作战行动。

在经过将近2年的深入研究之后，我们的独立委员会得出的结论表明，出于国家安全的需要，加上我们所面对的各种新的威胁，这迫使我们必须发展一种强大的后备作战力量。在2008年1月份向国会和国防部提交的最后一份报告中，我们明确提出了关于现有的国民警卫队和陆军预备队不具备执行一些国内外军事任务的能力的观点。关于这份报告的具体内容，请查询网站www.cngr.gov上的相关文章。

另一方面，虽然国民警卫队和陆军预备队需要承担作战任务，但是我们看不出任何合理的改革思路，可以从根本上彻底改变现有的体制。只有凭借健全可行的体制保障，国民警卫队和陆军预备队才能够真正成为一支不仅是现在，而且今后一直可以依靠的后备作战力量。同时，我们还必须将国民警卫队和陆军预备队完全整合到现役国家军事力量中去。

相对于911事件之前，国民警卫队和陆军预备队在国家安全防卫中的贡献增长了至少5倍。在2004年，国民警卫队和陆军预备队发挥的重要作用更是达到了一个新高峰，他们占到了美国驻伊拉克部队总数的40%多。为了维持在伊拉克和阿富汗的作战行动，美国一共动员了6万名国民警卫队和陆军预备队队员直接参战。要是没有他们的有力支援，美军指挥官们就要考虑征兵计划了。

国民警卫队和陆军预备队的任务不仅仅是防卫

第一个方面，这6万人之中，并没有包括正在执行其它任务的国民警卫队和陆军预备队队员，诸如打击毒品走私、军事演习、作战训练等，也不包括延长服役的队员。同时，国民警卫队和陆军预备队还必须承担自然灾难救助任务，比如卡特里娜飓风灾害。在国内各领域执行任务的国民警卫队和陆军预备队队员总数达到5.5万人。基于这些客观事实，独立委员会坚信必须建立具备一线作战能力的国民警卫队和陆军预备队。

第二个方面，现在美国国内出现了一些新的安全威胁，国民警卫队和陆军预备队必须能够有效的应对和处理。尽管负责处理所有国内突发事件的机构是国家安全部(DHS)——该部门是由国会和总统直接领导的联邦机构，但是国家安全部本身并不具备快速应对重大灾难的能力。一旦出现类似911或者波及范围比较大的灾难性事件，国家安全部是无力处理的，只有国防部(DOD)才拥有应对这些危机的能力。而且国防部的职责不仅是国家防御，还包括了支援内政部门的义务——从广义上讲，国防部有义务帮助其它国家机构履行它们的职责。可是尽管国防部把保卫美国本土以免遭到攻击作为它的核心作战任务的一部分并且负有全责，但是过去的经验告诉我们，支持内政机构和地方政府在国防部所有的任务中，优先级是比较低的。

在911事件，尤其是在卡特里娜飓风灾难之后，美国民众非常的怀疑每年給国防部投入这么多纳税人的钱是否值得。因为，国防部显然没有为有效应对国内危机进行足够的准备。相比之下，国防部更加重视海外作战行动。更加要命的，是那些大规模杀伤性武器，它们能够在很大范围内——比如一个城市——造成极大的人员伤害。而唯一具备处理这种可怕威胁能力的只有美国国防部。

让国防部承担更多的国内安全责任

国防部办公室(OSD)去年批准了关于美国国防部必须着手制定切实计划并拨付相应的经费以支持国内安全机构和地方政府应对和处理突发灾难性事件的提案。同时，在2008年的国防授权方案中，明确增加了国防部的具体职责。但问题是，虽然有许多法令要求国防部承担支援处理国内突发事件的义务，但是美国国会并没有明确授权国防部相应的行动权限。所以，现在的情况似乎陷入了僵局。除非有国会的授权，否则很难打破这个僵局。因为就算国防部制定了相应的新政策，我们也很难保证政策的有效执行，更别说能够长期落实下去。如果应对处理国内危机的任务不具有很高的优先级，那美国民众的人生财产安全怎么才能得到保障。

第三方面，出于经济因素的考虑，我们应该也必须加强国民警卫队和陆军预备队的直接作战能力。不管是海外增兵，还是应对处理国内突发事件，动用国民警卫队和陆军预备队对于美国纳税人来说，都是最经济最实惠的选择。不论从任何方面看，派遣国民警卫队和陆军预备队执行任务都具有很高的效费比，尤其是在当前由现役军队执行任务所需人力物力越来越大的情况下。经过对大量的实际案例进行充分研究之后，我们得出的分析结果表明，调用国民警卫队和陆军预备队执行任务比调用现役军队要节省70%的费用。

不过有一点需要强调，即发展建立具有直接作战能力的国民警卫队和陆军预备队并不是我们“为了治病而服的苦涩丹药”。独立委员会的报告清楚的说明，改革重组国民警卫队和陆军预备队不仅对于加强美国的国家军事力量和广大民众的亲密而广泛的联系具有十分重要的意义，而且将有效的满足其它国内危机救援和海外作战需要。

需要进行的工作

对于构建一支具有作战能力的国民警卫队和陆军预备队的问题，美国国会和国防部已经没有什么严重的分歧和争论了。接下来的事情，是要集中精力研究需要采取哪些必要的改革措施，才能将国民警卫队和陆军预备队打造成为一支具备随时执行任务的能力，并且可以定期轮换的作战部队。同时，还必须修改健全相应的法律和政策，加强国民警卫队和陆军预备队的管理，确保其具备持续作战能力。

独立委员会向国会和国防部提出的第一条建议，主要是修改现行法律政策，制定相应的管理细则，明确国民警卫队和陆军预备队在执行任务中所要承担的具体责任。另外，还需要解决经费筹措、人事管理、任务津贴、装备购置、军事训练、人员动员、组织结构等方面的问题。在我们提交的最后一份报告中对以上方面均有详细说明。同时提交的，还有其余94条关于国民警卫队和陆军预备队的改革建议，一共分为5大类。

至于国防部，我们必须增加它在解决国内事务中所负有的责任。在独立委员会的早期研究中，一方面我们发现，国防部没有明确的计划和预算，以支持应对国内突发事件。另一方面，国防部也没有为国民警卫队和陆军预备队配属足够的军事装备，以增强它们执行国内安全任务时的能力。第三方面，我们的国家安全部——美国在应对灾难事件时的最高联邦领导机构，并没有像大家以为的那样，明确要求国防部在美国国内发生大灾大难的时候承担相应的救助责任。

在2008年的国防授权法案中，国会进行了相应修改，要求国防部与国家安全部进行仔细协商之后，制定相应的行动计划。但是直到这些政策和计划落到实处之前，美国国防部发挥其执行国内灾难救援、保护美国民众人生财产安全的能力仍然受到相当多的限制。我们强烈建议国会通过立法的形式把执行国内灾难救援任务作为国防部的核心工作，确保其优先级不低于海外作战任务。这样一来，国防部就会有足够的动力制定具体的发展计划，同时将其落实到新的管理体制中，长期贯彻执行。

另外，我们还要建议国会通过立法，赋予国民警卫队和陆军预备队在执行国防部的国内安全任务中的主导地位。我们的分析表明，由于国民警卫队和陆军预备队队员工作生活在全国不同的社区，他们不仅具有独特的军事训练技巧，而且对当地的人文地理、风俗环境、和社会关系非常的熟悉，这对他们帮助地方政府有效处理突发事件具有非常重要的意义。

我们肯定国防部长罗伯特.盖茨现在很清楚，国防部开始着手制定为了应对国内突发事件所必需的计划和预算。现在，国防部办公室在他的领导下经过努力的工作，已经取得了坚实的进步。同时，美国北方司令部(NORTHCOM)也必须进行相关的改革。在我们的观点中，北方司令部应该在国内安全和危机救援行动中承担最主要的责任，但是它并没有制定相应的计划，更别提组织下辖的现役部队、国民警卫队和陆军预备队开展有针对性的训练了。为了从根本上改变这种情况，北方司令部必须改变其指导思想，详细研究国民警卫队和陆军预备队的人事资源和作战能力。

国防部再也不能延用冷战时期的人事管理办法了，亟需研究一套新的综合军事力量管理机制。依照现如今的国防战略来看，必须把培养完整的陆军预备队作为构建综合军事力量的重要组成部分。也就是说，国防部必须促使陆军预备队能迅速转为现役部队，执行军事任务。一方面，对于国防部来说，可以根据作战需要，随时征召足够数额的预备役军队投入国内外作战地区；另一方面，对于每一名陆军预备队队员来说，在整个军事生涯中，可以随时响应征召执行任务。要建设我们预想的这种综合军事力量，前提是美国国会和国防部都进行了非常理想的角色功能转变，但是这一转变的过程需要花费数年甚至数十年的时间才能彻底完成。正如我们在报告中指出的那样，美国海军提出的新的人力资源战略思想开了一个很好的头，找准了方向，并且正在贯彻落实的过程中。

改革陆军预备队

第一，必须要简化任务种类。当前陆军预备队所执行的任务分类存在严重的冗余情况，至少有29种，甚至多达32种——依照不同的报告会有些许不同，这让我们感到十分糊涂也非常沮丧。当陆军预备队队员从一种任务转入到另一中任务接受相关训练时，往往会遇到很多问题，比如薪金报酬难以及时进行调整。另外，美军指挥官在遇到作战特殊情况时，也很难及时调集到足够的能够执行一线作战任务陆军预备队。我们强烈建议国防部简化陆军预备队的服役体制，只要设立2种任务类型，即现役任务和预备役任务。

第二，建立以能力为主要参照条件的预备队军官晋升机制。国防部现在使用的军官晋升机制，是根据1947年制定的相关条例而制定的。在现行体制中，评审委员会主要依据军官在其职业生涯中的服役年限作为唯一标准。如果一名预备队军官连续两次没有通过晋升评定，那么他必须离开服役岗位或者退出陆军预备队。由于不能自由选择其它的发展方向，陆军预备队军官的积极性受到了严重打击。对于一些试图寻求改变的人而言，则会受到体制的惩罚。这样的结果，导致了许多经验丰富的优秀人才被迫退役。因此，我们向国防部建议，必须改革预备队军官晋升机制，必须把能力作为晋升管理的基础，突出知识水平、作战技巧和专业能力的重要性。另外，我们建议应该鼓励更多、更灵活的服役形式。首先，允许预备队军官较长时间的离开服役岗位，增加他们接受研究生教育的机会。其次，允许他们按时休假，使他们可以承担更多的家庭义务。最后，放宽服役总年限的限制，鼓励那些具有特殊技能的人士再次加入陆军预备队，提供专业服务。

第三，改善联合作战经验,增加学习交流机会。现在，国会已经认识到了联合作战的重要性，并在2006年颁布了对“歌德华特－尼克斯”法案——该法是由亚利桑纳州共和党参议员贝里.歌德华特和阿拉巴马州民主党参议员威廉.弗莱恩特.尼克斯共同提出，并于1986年在国会获得通过——的修正案。首先，独立委员会建议国会继续修改该法案，增加陆军预备队军官接受联合作战训练的要求。经过大约10年的过渡期之后，联合作战的经验资历将成为陆军预备队军官是否能够晋升为高级将官的参考依据，这和美国现役军官是一样的。其次，我们建议国防部增加陆军预备队军官的军事学习机会，培养联合作战的相关经验。再次，国会和国防部需要为预备队军官建立一套类似于现役军官当前使用的管理系统，确保为陆军预备队军官提供更多联合作战的实践职位。

第四、建立完善的退休保障体系。目前，美国现役军官和陆军预备队军官有着两套完全独立的退休制度。为了对构建美国综合军事力量提供有力支持，独立委员会建议国防部建立单独一套退休保障体系，实现对现役和预备队军官的共同管理。同时，这套体系还必须能够适应预备队军官多种服役方式的变化，尤其是对于那些征召不久的年轻人，他们将会在陆军预备队服役多年。为了鼓励多种服役方式，国防部必须对现行的退休制度进行一些修改。首先，可以为预备队军官提留早期退休金；其次，鼓励他们参加由政府主持的节俭储蓄计划；最后，在条件较差、危险程度较高的服役地区，給他们发放高额奖金，激励他们坚持下去。对于正在服役的预备队军官，应该让他们自己选择是否转入新体制。同时，对于新服役的军官，则应该给他们安排一段过渡期适应变化。