2006年是安南秘书长第二届任期的最后一年。围绕联合国秘书长职位，来自相关国家的候选人之间展开了角逐，各方面也就秘书长的资格和产生程序问题进行了讨论。作为2005年世界首脑会议的成果，联合国新设立了人权理事会和建设和平委员会。这两个机构在组织原则和机构设置方面都有创新，是近些年来联合国出台的一些新的理念和实践在制度上的体现。在两个新机构建立之后，会员国在联合国管理领域和发展体系改革问题上的分歧突出起来，发达国家纷纷提出进一步大刀阔斧改革联合国发展与管理系统的方案，美国、日本等国以限制联合国预算为手段，要求联合国实施管理方面的改革。以77国集团为代表的发展中国家对安南最后一年提出的改革报告，尤其是对涉及预算问题的改革措施，表示不满。在协调失败之后，77国集团加中国在联合国大会通过了代表自己观点的决议草案，并要求秘书长对其改革报告进行重新解释。发达国家和发展中国家在联合国改革问题上的分歧险些导致联合国在2006年陷入“无米之炊”的财政危机。就下一步的联合国机构改革问题，发达国家和发展中国家已各自阐述了他们的基本原则。如果双方不能在今后的协商中达成妥协，并取得共识，相关的改革将难以进行，会员国之间已有的裂痕可能会继续扩大。错综复杂的管理改革问题和各种国际矛盾交织在一起，将使新上任的联合国秘书长潘基文面临来自两个方面的难题。2006年是安南秘书长十年任职的最后一年。在这一年中，美国利用会费问题要求联合国在半年内完成相关改革，发达国家为进一步整改联合国发展系统和管理机构施加了更大的压力。为此，安南就联合国改革又提交了新的报告，但因发展中国家和发达国家的分歧，联合国又经历了一次财政危机，安南力图推动的改革也几乎陷入僵局。在安南任期届满之时，谁将成为联合国新的秘书长，安南任期内启动的联合国改革将如何进行，新成立的建设和平委员会和人权理事会将面临何种挑战，这些问题都成为全球关注的热点。

一 联合国秘书长职位之争

安南的秘书长任期到2006年底结束，围绕新的秘书长人选，会员国之间展开了激烈的讨论与竞争。从国际政治的角度看，秘书长的职位之争是一场会员国之间的权力斗争。从组织层面看，它涉及联合国秘书长职位产生的程序、资格和作用问题。这两者交织在一起，政治外交谈判的结果有可能导致组织程序上的变动。由于此次秘书长换届正值联合国改革的转折时期，因此，新秘书长对联合国改革的个人态度和立场，其个人能力和性格，无疑将对今后的联合国改革进程产生一定的影响。

1.关于联合国秘书长产生程序和资格的争论

围绕联合国秘书长职位问题，许多会员国及学术机构、非政府组织展开了讨论，并提出了各自的主张。讨论主要集中于三大问题，即推选程序、秘书长资格，以及秘书长的作用。

有关秘书长的推选程序，《联合国宪章》（以下简称《宪章》）对此并没有明确的规定，只是提到“秘书长应由大会经安全理事会之推荐委派之”。通常的程序是经过安理会内部协商后，推举一位候选人，大会予以认可。安理会的投票和协商一般采取非公开会议方式，常任理事国可以使用否决权。对这样的秘书长推选程序，一直存在很大争议。一些会员国和非政府组织建议，应该使秘书长推选程序的改革成为联合国总体改革的一部分。加拿大代表团、美国联合国协会、世界联邦运动等都为此提出了比较具体的建议，归纳起来包括：

（1） 设立秘书长推选委员会，负责秘书长推选工作，包括审定候选人资格，向安理会和大会推荐若干候选人。

（2） 进一步明确推荐程序，并制定出有关候选人资格和职位的说明。

（3） 要求候选人向大会提出施政纲领，使会员国有机会对候选人提出问题，以便开展对候选人的讨论和评价。

（4） 为候选人的申请、推选、确认及任命设立最后期限，保证新任秘书长有一定时间熟悉工作。

（5） 进行安理会改革，常任理事国宣布在秘书长推选问题上采取多数投票制，不使用否决权。

（6） 进入最后名单的候选人的履历要公开。

关于秘书长人选的资格问题，《宪章》和联合国文件也没有明确规定。一些文件只是提到，秘书长应该是“富有资望能力卓越”的人。因此，在推举秘书长人选时，应该以哪一标准为主，还需要考虑哪些其他的条件，只能根据情况而定。在后来的惯例和相关文件中，一些标准逐步形成，例如，候选人应该有丰富的外交工作经验，能讲英语和法语，来自中小国家等；另一重要惯例就是秘书长应该从各地区轮流产生。

在能力方面，比较流行和现实的看法是，秘书长一定不能是那种独立性极强的人，因为他（她）除了需要协调五大常任理事国之间的关系外，还要面对来自安理会之外其他国家的压力，因此，秘书长必须是善于协调的人物，应该具有平衡和协调经济、社会、安全、人权等领域工作的能力，还要能够协调和沟通发达国家和发展中国家的关系，善于修补各方面的分歧。

在此次关于秘书长能力和资历的谈论中，一些建议强调，秘书长人选应该是圈内人，有在联合国的工作经历。从加利和安南看，他们都有着在联合国多个机构任职的经验。但另一些人则认为，圈内人对联合国改革有更大的惰性，是既得利益者，不愿意实施更积极的改革措施，因此倾向于选择圈外人来接替安南的职位。

此外，来自地区大国，以至安理会常任理事国的国民，是否有资格参加候选人的竞争，也是讨论中的一个问题。加拿大等国从一开始就提出以能力为第一资格，然后再考虑区域、国家或者性别等其他因素。这意味着，如果一个人具有担任秘书长的最佳能力，无论其地区和国家背景如何，都可以参加秘书长人选的竞争。

是否要坚持地区轮换制度，是此次秘书长推选问题中的一个争论焦点。《宪章》没有就秘书长推荐是否要考虑地区轮换做出规定，但《宪章》第101条关于联合国征聘办事员的规定中有“于可能的范围，应充分注意地域上之普及”的内容。在联合国雇员的聘用和联合国许多职位的选举中，除了考虑相关的能力资格外，都要考虑地区平衡和代表性这一原则。一些成员国认为，既然有这种惯例，就应该继续，所以安南之后的新秘书长应该出自亚洲。美国、加拿大等一些会员国则认为，应该打破按地区轮流的做法。一些建议中还提到，既然加利和安南都是来自非洲，实际上已经打破了地区轮流的惯例。此外，美国等一些国家还提出，如果按地区轮流的做法，新秘书长应该来自东欧，因为迄今为止尚没有一位来自东欧的秘书长。这又涉及一个在联合国内如何划分地区选举组或地区选举团的问题。

1945年，为准备旧金山会议，曾建立了一个执行委员会。经过发起国家之间的协商，委员会由后来的五大常任理事国和其他九个国家组成。在九个非常任理事国中，三个来自拉丁美洲，两个来自英联邦，两个来自东欧，一个来自西欧，一个来自中东，体现了地区的代表性。在1946年安理会非常任理事国和经济及社会理事会的第一次选举中，继承了这种席位分配方式。美国、英国及苏联等主要联合国发起国家在选举问题上达成了这种非正式的一致，这种共识也被称为“伦敦君子协定”。于是，在会员国之间就形成了这种非正式的为选举目的而产生的地区选举划分方式。

后来，地区选举团组的划分发生了几次变化。现在采用的主要是1971年12月联合国大会关于“扩大经济及社会理事会”2847（XXVI）号决议中制定的五大选举集团的规则，即：非洲、亚洲、拉丁美洲、东欧、西欧和其他国家。这种选举集团的划分方式显然是冷战时代的产物，它既考虑了地域上的不同，也考虑了东西两大集团的分野。随着世界政治版图的变化，这种地区选举集团的划分方式也不得不经常面临改变的要求。安南秘书长在2005年3月的《大自由》报告中，就安理会扩大方案提出了四个区域集团的划分法，即：亚洲及太平洋、非洲、欧洲和美洲。因此，在秘书长人选问题上，究竟采取那种地区划分法也存在分歧。

安理会在推荐秘书长人选时，是否可使用否决权，争论也很大。许多会员国认为，安理会常任理事国的否决权应该受到限制，尤其是在推选秘书长问题上，常任理事国尤其不应单独使用否决权。常任理事国一般都会避免单独使用否决权，但在它们认为必要时，仍然不会放弃这一权力。例如，在加利秘书长连任问题上，在没有争取到其他安理会常任理事国支持的情况下，美国决定单独行使否决权，迫使加利不得不放弃连任。

随着时代的变化，要求就秘书长推荐程序进行改革的呼声越来越大。首先是来自会员国方面的压力，会员国日益要求秘书长产生过程要民主化、公开化和透明化。例如，多数会员国要求扩大大会在秘书长推选问题上的权力，要求安理会在推选过程中不得使用否决权，要求安理会至少推举两位候选人，让大会差额选举，并公开候选人的相关信息等。此外，来自非政府组织和其他组织、国家集团的压力也在加大。例如，围绕此次秘书长人选产生问题，五个非政府组织联名在纽约总部举行记者会，向安理会递交了公开信，强调安理会在推荐联合国秘书长人选过程中应该遵循国际组织、政府、民间社会和私营部门通常采用的标准，要求结束以往的“暗箱操作”模式。他们提出了改进秘书长人选推荐的四项原则：①公布正式的候选人资格标准；②设定正式的遴选时间表并建立系统性的通报机制；③制定评估候选人的程序；④平衡考虑性别与地域。

在此次秘书长换届中，旧的规则和惯例不可能被完全放弃，但一些新的规则可能会随着此次秘书长的产生而诞生。例如，参加此次秘书长竞争的候选人被邀请到各地区组会面，并回答问题，阐述自己的立场。在非盟第七届首脑峰会部长级会议期间，举行了一次特别会议，专门为来自亚洲的三位联合国秘书长候选人——泰国副总理素拉革、韩国外交通商部长潘基文和现任联合国副秘书长的印度人塔鲁尔提供了一次陈述各自观点的机会，让他们就联合国今后的发展和对非洲的关注阐明立场，这种做法也许在今后会成为一种制度化的规则。