2.从维持和平到建设和平：联合国和平行动机制的形成

与人权理事会一同诞生的另一新机构是联合国建设和平委员会。2005年12月20日，联合国大会和安全理事会同时通过决议，设立联合国建设和平委员会。

在联合国，“建设和平”并不是一个很新的概念。冷战结束后，由于大国之间矛盾缓和，联合国实施维持和平行动有了更大的空间，而且冲突的蔓延也使得对联合国维持和平行动的需求大大增加了。面对新的形势和任务，联合国的安全观及维持和平与安全机制都发生了变化。一种更具综合性的新安全观替代了狭义的以国家安全为核心、以应对外来军事侵略为主要内容的传统安全概念。在千年首脑会议之后，新的安全观被联合国会员国广泛接受，它包括了我们所说的传统安全与非传统安全。

冷战后所实施的维和行动，其范围和性质都超出了传统的维和行动，不再仅仅停留在隔离交战方和监督停火上，还增加了日益扩大的民事任务，包括监督选举，组建政府，改组和削减军队，建立新的警察部队，改革司法制度，保护人权以及解决其他经济和社会问题。在这一过程中，除了“维持和平（Peacekeeping）”外，还出现了“建立和平（Peacemaking）”、“建设和平（Peacebuilding）”等概念。起初，人们试图将维持和平行动划分为第一代、第二代和第三代，以说明它们之间的不同。逐渐地，传统的“维持和平行动”与其他概念一起，发展成联合国“和平行动（peace operations）”的组成部分。

早在1992年，当时的加利秘书长就提出，传统的维和行动只限于军事行动是不够的。他在《和平纲领》报告中提出了包括预防外交、建立和平、维持和平和建设和平在内的一整套新的维持和平构想。2000年3月，安南组建了“联合国和平行动问题高级别小组”，对联合国的和平与安全活动进行彻底的审查。在该小组提交的《卜拉希米报告》（Brahimi Report）中，联合国和平行动问题小组报告(A/55/305-S/2000/809)。明确地提出了有关“和平行动（peace operations）”的概念，以示与“维持和平行动”的区别。该报告中提出了联合国和平行动的四大要素，即预防行动、建立和平、维持和平与建设和平。

联合国所提出的“建设和平（peacebuilding）”新概念，其含义是“在冲突之后建立起信任，防止冲突再起”。在《卜拉希米报告》里，对“建设和平”的解释是在冲突后进行的活动,“目的是重新建立起和平的基础以及提供一些手段,让人们能在那些基础上建设起和平和正常的生活与工作环境。”建设和平的任务非常广泛，包括使前战斗员重返社会，训练和改组当地警察，帮助进行司法和刑法改革，监测和调查侵犯人权状况，促进民主发展，以及促进冲突的和解等。此外，“建设和平”还包括在战后促进和平与发展事业,加强互利互信，以及开发国际合作项目等后续行动。

2005年世界首脑会议成果文件，以及大会和安理会关于设立建设和平委员会的决议都被确认，联合国需要有一个专门的机制来负责帮助刚摆脱冲突的国家走向复原、重新融合，协助它们奠定可持续发展的基础。安南在阐述为什么需要一个建设和平委员会时说，联合国“迄今仍存在一个重大体制缺陷。虽然联合国许多部门参与建设和平进程，但是联合国系统缺乏一个监督该进程、确保其协调并提供长期支持的专职机构。结果是建设和平行动存在断层和脱节，没有一个单一的论坛让所有相关行为体会聚一堂，交流信息，并拟订共同战略。脆弱的和平常常因此瓦解，重新陷入冲突”，建设和平委员会正是为此而设立。

根据大会决议，建设和平委员会主要有三大任务：第一，调动所有相关的行为体，筹集资源，就冲突后建设和平及复原工作提供咨询意见和提出综合战略；第二，关注冲突后的重建和体制建设工作，支持制定综合战略，为可持续发展奠定基础；第三，提供建议和信息，改善联合国内外各相关行为体之间的协调，使国际社会长期关注冲突后复原问题。

安南在建设和平委员会的讲话中说：“现在国际社会有了一个独特的政府间机构：第一个专门致力于建设和平的机构”。在该机构中，组织委员会是常设机构，此外还包括若干针对具体国家的委员会。组织委员会由31个成员国组成，任期两年，可以连任。组织委员会的成员构成非常特殊，是从以下五大类会员国中推选的：①从安全理事会中选出七个理事国（包括常任理事国）；②从经济及社会理事会中选出七个理事国，并特别考虑到经历过冲突后复原的理事国；③从为联合国预算提供捐款，包括为联合国各机构和方案以及建设和平基金提供捐款数额最多的十个国家中选出的五国；④从为联合国各特派团派遣军事人员和民警人数最多的十个国家中选出的五国；⑤由大会推选另七个成员，以消除余留的地域不均衡状况，并将经历过冲突后复原的国家包括在内。组织委员会成员任期两年，可以连任。

除了国家行为体之外，建设和平委员会还鼓励包括国际政府间组织、非政府组织、私人企业和商业界积极参与。“世界银行和国际货币基金组织以及各区域开发银行和其他组织，将是这种努力的一部分”。这样的组织构成有助于调动更多会员国以及其他行为体积极参与建设和平活动。对于这样的安排，人们也有担心，认为如果捐助大国和跨国集团的影响过大，会影响联合国和平行动的公正性。

在隶属关系上，建设和平委员会是大会和安理会的附属咨询机构，被认为是联合国第一个此种类型的机构。大会将通过对其年度报告进行辩论，全面负责审查建设和平委员会的工作。委员会要就规划和开始维持和平行动向安全理事会提供咨询意见。

建设和平委员会正式运作之后，它将负责协调联合国在预防冲突、调解、维持和平、尊重人权、法治、人道主义援助、重建和长期发展等方面的工作，成为联合国系统内综合担负此类工作的第一个机构。（李东燕）

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