2.关于联合国发展与管理领域改革的不同主张

关于联合国发展与管理领域的改革，发达国家与发展中国家之间存在明显的分歧，似乎很难达成妥协。以下几个概念是目前讨论中广泛涉及的。

（1）全系统一致性（systemwide coherence）。近几年来，在有关联合国管理与发展领域的改革文件中，被频繁提及的一个术语就是“全系统一致性”。无论是联合国改革问题高级别小组的报告(A/59/565)，安南的《大自由》报告，还是2005年世界首脑会议成果文件，都专门阐述了这一问题，强调在管理方面联合国全系统内一致性的重要性。

这一概念的基本含义是，随着需求的不断增加，联合国系统内的成员及其活动范围和规模日益扩大，与此同时，联合国系统内各机构在任务和行动上出现重叠、重复，而且存在各自为政、缺乏协调一致的局面。联合国会员国，尤其是发达国家会员国认为，这种局面是导致联合国资金严重短缺和缺乏效率的主要原因。例如，联合国系统内有三十多个不同的机构具有发展援助方面的授权，这些机构通常在同一个国家执行类似的任务。

为了加强联合国系统的一致性和协调性，安南在改革报告中提出了多项改革计划，包括加强驻地协调员系统，把各机构、基金和方案分门别类组成若干严格管理的实体，裁撤或合并相互重叠的基金、方案和机构。在联合国活动的各个阶段，让各机构拥有统一管理下的统一任务，及所需要的统一的权力和资源，“使联合国切实发挥统一实体的作用”。相关改革措施见安南秘书长报告《大自由： 实现人人共享的发展、安全和人权》（A/59/2005）。2006年2月，安南设立了由15位知名人士组成的“联合国全系统一致性问题高级别小组”，该小组的任务是就建立一个更加协调一致、有效的联合国的问题，在2006年9月前向秘书长提交报告，然后正式向联合国大会提出。安南希望能在2007年进一步贯彻落实这方面的改革措施。

（2）发展伙伴关系（partnership for development）。这也是联合国文件中非常流行的一个术语。早在1997年的报告中，安南就强调联合国要与其他行为体结成伙伴关系。后来《千年宣言》、《蒙特雷共识》和《约翰内斯堡执行计划》等重要文件，都强调联合国应该建立“促进发展的全球伙伴关系”的重要性。2005年世界首脑会议成果（60/1号决议）又重申了这一点，要求联合国与会员国同国际金融机构、私营部门和民间社会加强合作，扩大“非政府组织、民间社会、私营部门和其他利益有关者在国家发展努力及促进全球发展伙伴关系中的贡献”。

一些发展中国家对“发展伙伴关系”存有另一种担心。联合国前任秘书长加利就警告说，“发展伙伴关系”是发达国家的“阴谋”，企图通过强调非政府行为者、民间社会及私人部门的作用，削弱政府在发展领域的作用。他认为，在政府发展援助下降的情况下，“发展伙伴关系”会使私人企业、跨国公司对联合国的影响日益扩大，这种趋势已经侵蚀了联合国在经济领域的职能。

（3）政策空间（policy space）。在有关发展系统改革的讨论中，“政策空间”一词也被经常提到。根据相关联合国文件，“政策空间”主要指在国际制度和规则制约下，留给各国国内经济政策的余地。联合国认为，在全球化世界中，“国际经济关系出现了有章可循的制度，这意味着目前国家经济政策的空间，也就是国内政策的范围，特别是在贸易、投资和工业发展等领域，已经被国际法则、承诺和全球市场因素定了框框。”因此，“每个政府都要衡量接受国际规则和承诺的得失，评价失去政策空间所受到的约束。”联合国强调，“政策空间”对发展中国家有特殊的重要意义，要求发展中国家“应该铭记各项发展目标和目的，所有国家都应考虑到需要在国家政策空间与国际法则和承诺之间保持适当平衡”。

发达国家强调发展中国家应该严格遵守各项国际规则，包括在接受和提供对外援助、在环境和人权问题上，都应该遵守普遍的价值标准。发展中国家则强调，它们应该拥有促进人类发展的“政策空间”。例如联合国在《2005年人类发展报告》中指出，多边规则不把进口自由化作为强制性义务，也不对旨在减贫的公共政策加以限制，否则将与国际减贫战略相佐，除非富国贸易政策进行变革，否则发展中国家在产品出口问题上就面临不公平竞。

“南方中心”一份关于“发展与人权”的报告对“政策空间”概念的阐述，可以被看做是发展中国家观点的代表。该报告认为，“政策空间”是国家选择自己发展政策的自由，是发展中国家在主权原则下，根据它们自愿同意的国际规则和承诺，根据各自特殊的社会、政治、经济和环境条件，选择最佳发展政策的自由。该报告认为，“政策空间”概念包含了国际法中的“三大主要原则”，即国家主权平等原则、发展权原则和区别对待发展中国家的原则。这种解释强调了发展中国家在选择发展政策和发展模式上的多样性和自主性。

就联合国发展与管理领域改革方案，发达国家与发展中国家提出了不同的建议。

2006年2月初，在安南秘书长设立了“联合国全系统一致性问题高级别小组”之后，荷兰、比利时、英国、德国以及OECD组织和欧盟国家，陆续向改革小组提交了有关联合国发展及运行系统改革的建议，呼声强烈，声势颇大。发达国家有关改革的基本设想可以用“三个一”和“三大块”来概括。

“三个一”原则,即主张将联合国发展系统的所有机构、项目、基金统一在一个办公室、一个团队和一个预算之下，或解释为形成一个联合国团队、一个协调者、一个项目规划。总之，通过继续削减、合并联合国机构和项目,实现“一个联合国”的全系统协调一致。

“三大块”则是主张将联合国发展系统合并为发展、人道主义和环境三大块，并建立相应的三大组织。在发展组织中，只保留开发计划署、儿童基金会和人口基金，其他机构、项目和基金将被合并。其中贸易与发展会议与WTO合并；工业发展组织、国际农业发展基金、资本发展基金、妇女发展基金、艾滋病规划署、联合国志愿者等机构并入联合国开发计划署。与此同时，建立新的联合国环境组织。

对这种改革设想，以77国集团为代表的发展中国家提出一些不同的看法和原则，力图维护自己的利益。77国集团部长会议声明及联合国贸易与发展会议改革小组报告都指出，不宜将联合国的发展系统严格地划分为三大类，不应该在“系统一致性”的名义下，削弱联合国在发展领域的作用，破坏联合国的主权国家政府间组织的性质。联合国前秘书长加利在关于贸易与发展会议的改革报告中，更是鲜明地阐述了不同看法。他认为，发达国家强调“全系统一致性”，是要求发展中国家与发达国家的主流经济思想保持一致，与发达国家偏爱的国际组织，如国际货币基金组织和世界银行集团保持一致。他号召发展中国家行动起来，抵制这种向WTO靠拢的意识形态，提出其他可供选择的发展方案。

发达国家与发展中国家对联合国发展与管理系统改革的不同观点*发达国家主张发展中国家主张核心任务将发展系统划分为发展、人道主义及环境三大类，并建立相应的组织，建议设立新的国际环境组织。以发展为中心议程和首要任务，坚持综合可持续发展观，包括发展权、社会发展、经济发展和环境保护，不主张建立单纯的环境组织。改革原则 在“三个一”原则下，通过机构合并与裁减,实现“一个联合国”的全系统协调一致性。强调联合国的效力、效率和比较优势。全系统一致性不能破坏联合国的多边主义和多元化，不能改变联合国政府间多边国际组织的性质。

应该给发展中国家更大的政策空间，考虑主权国家各自不同的发展政策和战略选择。优先考虑1.国内基于普遍民主、善治、人权和环境标准下的全球治理。

2.注重联合国在消除贫困、冲突防止、人道主义救援、性别平等等具体问题上的作用。

3.将金融、贸易、投资方面的任务交WTO、IMF和布雷顿机制。将贸易与发展会议等机构与WTO合并。1.强调主权与不干涉内政，提倡促进国际一级的善政，加强发展中国家对国际决策进程的有效参与。

2.联合国作用不应仅限于专门问题，应该以全面、综合的方法来处理发展问题，包括在政治、经济宏观领域发挥作用。

3.在贸易、金融和宏观经济政策等领域，应对布雷顿森林机构、世界贸易组织等其他机构提供政策方向和指导。不应将贸发会议与WTO合并。发展伙伴强调加强市民社会、非政府组织、私人集团、捐助人对联合国的贡献。考虑主权平等及联合国的国家间组织性质，不以财力论贡献，不能把部分会员国排除在联合国决策进程之外。

避免将发展活动方面的资源转用于其他由捐助方驱动、不符合发展中国家优先任务的活动。

不应把不附加条件的资源从“核心发展问题”转用于由捐助方驱动的优先任务。

从会员国在联合国改革问题上的不同理念与建议看，分歧表现在不同层面。从政治和外交上看，仍然存在不同国家和集团的利益分歧。发展中国家强调联合国在发展援助和经济合作领域的作用，强调联合国在贸易、投资、金融等领域推动建立更公正合理的世界政治、经济秩序上的作用。发达国家则注重联合国在推动国内民主、环境问题、人道主义援助、人权问题等领域的作用。反映在组织管理层面，分歧主要表现在是要一个较为分散化、多样化、非集中式的联合国，还是要一个更集中统一、协调一致的联合国，反映出会员国在组织文化和管理文化方面不同的偏好。在意识形态上，分歧表现在是要一个世界立宪主义思想主导的联合国，还是要一个国家主权思想主导的联合国。

联合国在改革过程中设立人权理事会和建设和平委员会，从制度上体现了联合国的安全、发展与人权“三大支柱”的指导思想，表明会员国对这些年来一直讨论的联合国新安全观、保护责任、发展伙伴关系等概念的基本认同。在人权理事会和建设和平委员会建立之后，发展与管理系统的改革成为联合国改革的焦点，这也是与发达国家和发展中国家切身利益最密切相关的领域。由于发展中国家和发达国家不同的利益考虑，双方在许多问题上仍然存在明显的分歧和冲突。发达国家为联合国提供了80%以上的财政来源，其改革思想和方案无疑对联合国未来的改革方向有占优势的影响力。但“联合国并非不可缺少”的说法不仅在发达国家存在，在发展中国家也同样存在。这种情绪化的说法有讨价还价上的考虑，也包含着对联合国的另一种思考。如果会员国在发展与管理改革问题上冲突加剧，可能会导致其他领域的连锁反应，助长不信任和对立情绪。矛盾激化的结果可能使发达国家和发展中国家就联合国改革已经达成的共识被抵消。

协调一致、提高效率、建立问责制等改革措施对联合国来说是非常必要的。但联合国是一个全球性的政府间组织，其任务涉及全球问题的方方面面，涉及190多个不同的会员国，要做到一些发达国家提出的“三个一”原则下的全系统的一致性是不现实的。提高联合国的效率只能是相对的。拿联合国与WTO、IMF或其他机构相比，是不恰当的。对联合国来说，更重要的是代表性、普遍性及多元性。联合国在促进会员国普遍认同的共同利益和价值规范时，不能超越当今世界主权国家所能接受的程度，不能将同一个发展模式和善政模式强加于所有不同的会员国。

作为发展中大国和安理会常任理事国,中国在联合国改革问题上的立场应该坚持：第一，支持广大发展中国家的利益，这与中国的基本利益是一致的；第二，从联合国发展的大局出发，推动发展中国家和发达国家之间的协商与合作，力促双方取得双赢结果。（李东燕）

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