冷战结束至今，国际社会的防止核扩散努力一直没有间断。“9·11事件”以后，在美国的主导下，防扩散问题与反对恐怖主义挂钩，受到前所未有的重视。各国对核扩散的严重危害性有了更加深刻的认识，国际社会在加强反恐和防扩散的合作过程中已经取得了一些积极的进展。但是，另一方面，也更为重要的是，在冷战结束后美国单极霸权存在的现实、国际和地区安全格局的变化、全球化进程不断深化和各种高新科学技术的迅猛发展的大背景下，核扩散的诱因和途径更加多元化，国际防止核扩散机制正面临一系列挑战，伊朗和朝鲜的核危机只是冰山一角。

（一）国际核不扩散机制受到严重挑战

2005年5月，在纽约联合国总部召开了审议《不扩散核武器条约》执行情况的会议。由于分歧严重，与会国连会议的议程都难以达成一致。这从一个侧面反映出国际核不扩散机制面临危机的严重程度。对国际核不扩散机制的挑战主要包括以下几个方面。

1.现有核国家尤其是美国的核战略和相关政策损害了国际核不扩散机制的基础，而且构成国际社会推动核不扩散进程的主要障碍

现有核国家不仅没有履行限制、销毁核武器的承诺，而且还在发展更先进、更实用的小型核武器，有些核国家最近扩大了核武器的使用范围，修改了核战略。

有学者指出，对核武器的扩散应该有全面的理解。一般它指的是一个国家或一个政治实体将其管辖范围内的这类武器（包括相关的材料、技术、设施及人员等）转移给另外一个国家或政治实体，通常把这种扩散称为横向扩散（horizontal proliferation），这是当前国际防扩散努力的重点；但同时人们也不应该忽略另外一种形式的核扩散，就是现有核国家将其掌握的核武器不断加以强化，包括更新、改进和发展新的武器型号等，通常把这种扩散称为纵向扩散（vertical proliferation）。还有学者指出，讲到“核不扩散”，实际上有广义与狭义两个范畴。狭义的核不扩散仅仅着眼于防止核武器技术和核裂变材料的扩散，而广义的核不扩散则着眼于整个核裁军与核军控过程，并且最终着眼于彻底消除核武器。比较这两个范畴，还是后者更符合《不扩散核武器条约》的宗旨。这两种区分实际上意义非常接近。

国际核不扩散机制建立在1970年生效的《不扩散核武器条约》基础上。该条约的宗旨是防止核扩散、推动核裁军和促进和平利用核能的国际合作。然而，美国作为世界上拥有最大核武库的国家，它不仅没有根据条约规定，向最终销毁自己核武库的方向做出任何努力，而且还千方百计地继续发展自己的核优势。它拒不签署《全面禁止核试验条约》（CTBT），而且酝酿恢复核试验，研发新式、更具实战功能的核武器；它拒不承诺不首先使用核武器，不履行不用核武器威胁无核国家的义务，反而公开列出准备首先动用核武器予以打击的国家名单，明目张胆地进行核威胁。

与此同时，其他核国家也没有停止各自的核武器更新发展计划，并不断修改自己的核战略。在西方国家不断增大的战略压力下，俄罗斯于1993年公开宣称放弃前苏联不首先使用核武器的承诺，转而准备在受到别国攻击时将首先使用核武器。为了应对美国的国家和战区导弹防御系统，俄罗斯还在加紧研制更具进攻威胁的战略核武器。2006年1月，法国宣布，将使用核武器来保卫其在海外的战略利益，必要时对恐怖主义国家进行核打击。2005年5月2日，英国《独立报》在题为《布莱尔准备升级英国的核武器》的文章中披露，英国首相布莱尔已经秘密决定，将花费185亿美元研发新一代核威慑力量，以替代日益老化的“三叉戟”潜射核导弹。冷战结束了，核军备竞赛实际上一刻也没有停止过。目前，在《不扩散核武器条约》认可的五个核国家中，只有中国始终坚持在任何条件下不首先使用核武器，其他四个国家都宣称必要时首先使用核武器。

核国家的所作所为，凸显了核不扩散机制的不公正性和双重标准，导致核国家与无核国家之间的矛盾无法得到有效的缓解，恶化了国际防扩散努力的国际大背景。只要这种纵向扩散不停止，国际防扩散努力就缺乏起码的道德和法律基础，这在伊朗领导人反击西方的批评中反映得非常清楚。

2.现存核武库的安全性也是核扩散的隐患，尤其是前苏联的解体，不仅扩大了掌握核技术的国家数量，而且转型过程中不可避免地造成了核人才、核技术和核武器的非法外溢

前苏联解体后，由于经济发展停滞和政局动荡，曾一度出现核材料库存安全措施不到位、一些核基地被关闭后核科学家失业、军人和与核工业有关的人员生活困顿、缺少完备的核材料统计制度等问题，这都为核走私提供了便利。乌克兰虽已销毁所有核弹头，但是有大约100枚便携式、手提箱大小的核武器下落不明。

3.冷战结束特别是“9·11事件”后，国际安全格局的变化和高新技术的扩散，使得参与核武器扩散的主体从过去单纯的主权国家扩大到非国家政治实体

这是冷战后国际核不扩散机制面临的全新挑战。传统的国际条约和机制都是针对主权国家而制定的，根本无法约束非国家政治实体获取核武器的行为。相比主权国家而言，非国家实体获取和输出核技术和相关材料的隐蔽性更强，国际社会很难持续跟踪和控制跨国界的地下核交易活动。

当前科技和全球化的飞速发展，核武器技术已经算不上是最高级、最尖端的技术和机密，从公开的渠道如国际互联网上就可以找到很多的技术资料。有些与核开发相关的技术和设备可以通过正常的或地下的交易网络获得。1993年以来全球发现核材料走私案件达175起。另外，放射性材料源广泛散布于民用核设施、医院、研究单位和工厂实验室，这也为恐怖分子制造“脏弹”提供了便利。遍布世界各地的438座民用核反应堆也容易成为恐怖分子攻击的目标。最突出的案例就是2004年2月揭露的以巴基斯坦首席核科学家、“核弹之父”卡迪尔·汗为首的从事非法核技术和材料交易的大规模地下交易网络，其规模之大、涉及面之广已经发展到了惊人的地步，并且有很多西方国家的公司参与其中。卡迪尔·汗承认曾向伊朗、利比亚、朝鲜等国转让核机密和提供离心分离机。

有些恐怖主义组织号称已经掌握了某种简单的核武器，并对西方国家发出恐怖威胁。据中新社2005年8月20日报道，近日出版的一本新书《“基地”：国际恐怖主义及反思》披露，基地组织已经拥有大约40件核武器，大部分是从前苏联黑市购得的，包括手提箱核弹、核地雷、核炮弹，甚至还有核弹头等，并通过美墨边境的走私集团将核武器运进了美国。据美国《世界网络日报》2006年9月17日报道，美国的一些网站和博客上近日出现了一条耸人听闻的消息，“基地”组织阿富汗分支的新头目阿布·达沃德发出警告，号召在美国居住的穆斯林离开美国，并称“基地”正在计划用核武器对美国发起新一轮袭击。

4.出于自身安全考虑和提高国际地位的目的，一些国家以各种借口发展核技术乃至核武器，有的已成为事实上的核国家，有的则正在积极争取，最近还出现了伊朗和朝鲜在核开发上进行战略合作的趋势，对国际防扩散机制构成严峻挑战

1998年，印度和巴基斯坦率先冲破了核门槛，南亚出现了两个事实上的核武器国家，给国际核不扩散机制打开了一个无法弥补的大缺口。以色列早在20世纪60年代，就已经成为事实上的核国家，只是出于模糊战略的需要和防止国际舆论的压力才不愿意公开自己的核身份。目前正处于焦点状态的伊朗核危机和朝鲜核危机无疑是对国际防扩散机制的最严峻挑战。

5.从长远来看，国际防扩散机制还会遇到更多国家寻求发展核技术的难题

1996年，联合国通过了《全面禁止核试验条约》（CTBT），当时拥有核能力的国家就已达44个。也就是说，从理论上讲，这44个国家都有可能制造核武器、扩散核技术。可见，控制核技术扩散的难度越来越大。就在美国与伊朗和朝鲜就核问题争执不下之时，2005年和2006年又有一些国家（委内瑞拉、越南、利比亚、土耳其、葡萄牙、巴西、印尼、埃及、韩国等）相继宣布要发展核计划，发展核能俨然形成了井喷之势。

核技术具有两面性，民用核技术和核武器之间的门槛并不是很高，如何保证和监督今后这些国家不发展核武器？像日本这样的国家，民用核技术和核产业非常发达，距离制造核武器只一步之遥，已经有一些极端右翼分子叫嚷日本应该发展核武器。随着掌握核技术国家数量的增多，必然增加国际防扩散努力的广度和难度，为世界防止核扩散努力蒙上了浓重的阴影。

6.现有国际防扩散体制的效用备受质疑，这主要体现在履约与核查两个方面

当前的伊朗核危机表现为核查的困难，朝核危机则说明《不扩散核武器条约》的签约国能否如实履约成了问题。如何在核能和平利用与防扩散之间找到平衡？核查显而易见至关重要。就当前制度安排而言，国际原子能机构专司核查职责，但目前国际原子能机构每年预算仅有1.2亿美元，约计650名工作人员负责核查71个国家的900余处核设施，显然力有不逮。况且，被怀疑发展核武的国家通常不肯积极配合国际原子能机构的核查。履约与核查凸显了国际防扩散机制的困境。

（二）国际核扩散难题的根源

国际形势不容乐观，这里面既有国际形势的外在影响，也有其内在的根源，主要包括如下几个方面：

1.国际防核扩散机制包含着若干不合理的因素，主要体现在1968年签订、1970年生效的《不扩散核武器条约》（NPT）内在的不公正性

条约把世界上的国家永久性地分成核国家和无核国家两类，对无核国家规定的义务明确而具体，但对核国家规定的义务却笼统而模糊。条约根本管不住美苏（俄）两个核大国和其他核国家核武器的发展甚至核军备竞赛。这不但使世界仍然生活在核战争的阴影当中，而且在道义上为制止大规模毁灭性武器扩散设置了难以逾越的障碍，是引发核扩散的一个永久性根源。此外，条约只能约束其成员国，对于坚持不参加NPT的非成员国（如以色列、印度、巴基斯坦）没有任何作用，这就使得核不扩散机制无法覆盖整个世界，而是留有漏洞。国外有学者曾归纳出《不扩散核武器条约》具有12条弱点，其中也包含上述内容。

2.一些国家的不安全感是防扩散困难重重的根本性原因

现实的国际形势使一些国家产生了不安全感，出于平衡或者威慑外来威胁的考虑，发展核能力乃至发展核武器是性价比最高的一种战略选择，因为核武器在提升国家实力方面确实能起到四两拨千斤的作用，这对无核国家构成了现实的诱惑。而伊朗、朝鲜恰恰是目前国际体系中最没有安全感的国家，它们在美国的“流氓国家”和“邪恶轴心”名单里榜上有名。从表面上看，伊、朝核危机似乎是一个防扩散问题，但本质上反映的是美国与这两个国家之间的矛盾和敌对关系。

3.美国在核不扩散问题上的双重标准，破坏了国际防扩散努力的公正性和严肃性，也促使某些国家产生了发展核武器的冲动

美国的双重标准表现为两个方面：一方面，对自己和其他国家区别对待。美国自己从来没有停止过更新、加强自己的核武器打击系统和战略导弹防御系统，而对其他国家的核开发始终保持高度警惕甚至反对的态度。在核战略上，美国主张“先发制人”，从不承诺“不首先使用核武器”，理所当然地引起许多国家的担忧，从而引发新一轮全球核军备竞赛和核扩散。有美国学者在1998年就指出，美国越依赖核武器，就越难以使其他国家相信它们不需要核武器。今天核武器存在的惟一合法性就是对核攻击进行威慑。如果国际社会不能果断地改变依赖于核武器的态度，那么十年之后拥有核武器的国家就可能大大增加。到那时，制止核扩散，即使是对非国家行为者，诸如对恐怖主义组织这样的行为者，也会更加困难。今天的现实验证了他们的判断。

另一方面，对已经或正在发展核能力的国家，美国出于地缘政治和当事国与美国的关系考虑区别对待，对于它认定为敌人和对手的国家，它想方设法予以制裁、打击，而对盟国研发或升级核武器听之任之，连建立包括以色列在内的中东无核区的建议也予以拒绝，对印度这样已经突破核门槛的国家也由最初的制裁转而采取核合作的政策。美国前总统吉米·卡特2005年5月2日在《国际先驱论坛报》发表文章，直截了当地指出，是美国在破坏《不扩散核武器条约》，当前国际核不扩散机制面临的危机，美国负有不可推卸的主要责任。

（三）解决核不扩散难题的一些战略思考

关于如何解决国际核不扩散难题，目前国际社会还没有什么实际的办法。在此，笔者不揣浅陋，试提出几点个人看法。

1.尽管目前的核不扩散机制存在着一些不足，但我们还是要把它作为加强国际防扩散合作的基础，暂时还没有其他更好的选择

应加强各国平等对话和相关国际合作，发展和完善国际核不扩散机制，修补制度漏洞，维护和加强核不扩散机制的权威性和有效性。美国应摒弃在防止核武器扩散问题上实行双重标准的做法，确保国际核不扩散机制的公正性、合理性和非歧视性。当然，从国际政治的现实来考虑，让核国家完全放弃核武器在可预见的将来是不现实的，但是起码应该朝这个方向去努力。如果核大国只盯着不扩散，而对核裁军、和平利用核能合作置之不理，那么国际防扩散努力就缺乏起码的道德基础和正义性。

2.各方应拿出诚意，通过外交谈判的方式，在保证它们各自安全关切的前提下，妥善解决已经发生的核问题

特别是朝鲜和伊朗的核危机，相关国家应放弃不切实际的战略追求，美国也要摈弃那种霸权心态和借核问题达到颠覆别国政权的目标。

无论伊朗和朝鲜，还是国际社会特别是西方国家，如果真心希望核问题获得圆满解决，有三个大原则必须得到遵守，也可以说这是解决伊朗和朝鲜核问题的三把钥匙。第一，公正的原则。双方努力在国家主权和国际安全之间找到一个平衡点。如果双方都只从自身的战略和利益出发来考虑问题，那么核问题必然走向不断升级和激化的危险之路。第二，理性的原则。在伊朗和朝鲜核问题的战略博弈中，美国和伊朗、朝鲜之间经常有一些在外人看来不够理性的过激举动。如果双方都理性地从国家利益和国际安全的综合考虑出发，采取积极的负责任的态度，通过政治途径解决问题对双方都是有益的。第三，尊重的原则。特别是美国作为强势的一方，更应该在处理问题的过程中表现出对对手的尊重。只要双方都拿出诚意，采取积极的负责任的举措，相信伊朗和朝鲜核问题仍然有政治解决的可能。

3.严防恐怖主义组织掌握核技术和获得核武器

鉴于核武器的巨大毁灭性和非国家实体的不可控制性，各国必须加强国际合作的力度，全面执行联合国安理会1540号决议（2004年4月28日通过，决议要求“确认所有国家亟须采取更多有效措施，防止核生化武器及其运载工具的扩散”），严格防止非国家组织尤其是恐怖主义组织掌握核技术和获得核武器。

4.防扩散的根本出路是建立公正、和平、合作的国际政治新秩序

核扩散的根源在于国家缺乏安全感和国际社会的丛林状态，要彻底解决核扩散难题，就必须根本改革目前不合理、不公正的国际政治秩序，各国应树立互信、互利、平等、合作的新安全观，以对话合作代替威胁对抗，不同政治制度和发展模式的国家和平共处，保证国际社会所有成员的普遍安全，从而消除一些国家获取、发展或保留核武器的根本动因。当然，这是一项长期的历史任务，不可能一蹴而就。在防扩散问题上，如果说其他的措施都是治标，那么建立公正、和平、合作的国际政治新秩序才是治本。

5.建立一个由所有核国家参与的世界统一的核燃料供应、核废料回收市场机制，以解决许多国家的能源需求，并切实控制核扩散

防扩散与和平利用核能相辅相成，需要建立一种平衡、和谐的关系。有人打了一个形象的比喻，核能给人的感觉就像吃河豚，味道鲜美，弄不好却会中毒。在国际能源紧缺、特别是石油资源只能满足人类需求不足40年的情况下，发展核能源必将成为许多国家的战略选择。但是任何事情总是有其两面性，如果全球的核能利用大幅度增加，核武器扩散和核设施受到恐怖袭击的风险就会增加。

笔者认为，俄罗斯提出的在俄罗斯境内建立铀浓缩国际中心的提议具有很大的启发意义。2005年12月，俄罗斯曾提议在俄境内与伊朗建立一个铀浓缩合资企业，以打破伊朗核问题的僵局。2006年７月１５日，俄罗斯原子能署署长基里延科表示，俄罗斯将在西伯利亚东南部的安加尔斯克建立首个国际铀浓缩中心，为落实俄罗斯有关国际社会合作和平利用核能的倡议迈出第一步。当然，这种核燃料供应和核废料回收机制应该有所有核大国的参与，达成一个统一的制度框架，并由联合国授权国际原子能机构进行严格的监管。一方面，可以保证所有国家享有和平利用核能的权利，使核能为人类的发展服务；另一方面，可以确保控制核武器的扩散，切实保证国际社会的长久和平。（邵峰）

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