2.转型外交的由来与实质

实际上，关于外交转型的理论探讨在国际关系学界早已不是一个新的课题。1998年10月，美国著名智库战略与国际研究中心（CSIS）在其发表的《再造信息时代的美国外交》（Reinventing Diplomacy in Information Age）报告中，系统评估了全球化、信息技术革命、新媒体以及非国家行为体等因素对现代外交体系的影响，提出：外交理念必须进行大修正以实现与广大公众的接近和参与；必须更新过时的技术手段以使外交行为更有效；各种类型的国际与国内行为体应当被包含在外交工作对象之中等。这一战略设计及其更具体的改造美国国务院的行动计划，在学术界和政界都引起了强烈的反响。

的确，经济的全球化使国内事务和国际事务的界限日益模糊，信息通讯技术的发展使得国际社会越来越透明，极大地改变了传统外交的存在基础。传统外交是一项通过交往增进国家利益的手段。然而，在当代，无论是外交的环境还是内容，都发生了极大的改观。从外交的环境来看，外交谈判的对象已不限于外交官的范围了。由于信息传播和媒体技术的发展，几乎所有获得信息的人都是要施加影响的对象。如果外交谈判仅仅说服外交官，而没有获得相关方民众和舆论的支持，也不可能使问题获得圆满的解决。

从外交内容上来看，由于全球化的发展和经济议题地位的上升，国家利益内涵扩大化了。原来的外交议题无非是战争、和平以及签订条约等事宜，涉及的只是政府间在政治、经济、军事领域的关系。现在，全球经济、跨国移民、环境危机、恐怖主义、毒品走私、跨国犯罪、武器扩散、网络黑客等问题统统进入了国家利益的关注范围，成为外交必须面对的问题。于是，作为对外事务的实施手段的外交工作，成为国内事务在国际关系中的延伸，日益受到来自国内社会和国际社会的民间力量的影响。越来越多的行为体，比如利益集团、大众传媒、思想库、跨国公司、非政府组织等，也都在外交事务中成为起重要作用的力量。

很多美国公众认为，当前世界某些地区反美潮流泛起，并非美国误入了歧途，而是它的政策和行为没有得到世界其他国家的充分理解。因此，美国政府单单追求自认为正确的对外政策是不够的，还应该采取实际行动，让美国的批评者相信美国对外政策的正确性，而达到这一目的的手段是加大公共外交的力度。

美国总统小布什上台不久，一些议员提出改造美国安全和外交结构的各种建议和意见，批评国务院固守呆板的教条，比如高度集中的决策程序、极度机密的外交行动和早已过时的技术，认为国务院已经不能适应新时期的挑战。

所以，总的来说，赖斯所提出的外交改革在美国学术界、民间和政界已具有相当程度的共识。

“9·11事件”之后，美国政府成立了一个白宫联合信息中心（White House Coalition Information Center），专门负责对外宣传，挽救美国日益下滑的国际形象。2002年4月24日，负责公共外交和公共事务的副国务卿夏洛特·比尔斯（Charlotte Beers）在众议院拨款委员会上做了“为公共外交投资”的听证。他指出，“目前整个世界对美国的观念是最大的误解，我们应该加强对世界其他国家民众而不仅是政府说明美国的政策，缓解中东和南亚民众对美国怀有的不满情绪。美国有必要行动起来，告知、教育和说服那些国家的民众。”

除了宣传推广美国传统的民主价值观外，变革中的美国外交还强调利用网络等先进的传播手段影响其他国家的公众舆论。对别国知识分子则强调加强教育、学术资助交流计划。总之，世界范围的“民心工程”成了美国外交的重点领域。

作为对外政策理念与指导原则的转变，美国的外交转型并不仅仅是相对于半个世纪以来美国外交政策，而且也是相对于布什政府第一任期的外交政策。由于美国发动的反恐战争使自己陷入泥潭，布什第一任强调动用军事手段和先发制人的指导原则不得不改弦更张。以赖斯主政美国外交为标志，美国带有新特点的全球战略悄然揭开了序幕。在这里，新特点主要表现为更多地寻求通过合作和外交手段来实现对外政策目标。例如，2006年美国高官口中出现了较多的用外交手段解决问题、争取理解与支持的话语。即使是对于争执不下的朝核问题与伊朗核问题，美国也显得有了更多的耐心。

赖斯在谈到转型外交时特意表白，转型外交“植根于伙伴关系，而不是家长作风，是要与民共建，而不是包办代替。”赖斯的表白和布什总统2006年宣布发起“国家安全语言计划”时的谦虚态度，让人们对美国的转型外交有了更深入的体会。布什总统在国际教育峰会上说，学习一种语言是一种善意的表示，是表明兴趣的一种方式，是主动向别人表示关心的一种基本途径，同人民谈论自由与民主这两项普世价值观的最好方式是使用他们的母语。

美国外交的转型，实际上是美国对外战略总体转型的一部分。与外交政策密切相关的军事政策，实际上早于外交转型。在“9·11”之后，美国出于反恐战争的需要，就已经提出了军事改革措施并迅速付诸行动。

2001年9月30日，美国国防部发表了《四年防务评估报告》，正式提出了国防转型的任务。报告提出了新的防务战略，确定了加强国土防御、对付意外事件、准备应付非对称威胁、发展新的威慑理论等战略方针和计划原则。报告经过审视新的国际战略形势，认为美国在20世纪后半叶建立的集中于西欧与东北亚地区的全球军事基地体系已经不适应新的战略环境的需求。

为了适应这种变化，美军需在西欧与东北亚以外地区获得新的基地或基地使用权，以便对敌人实施远程作战。为了谋求建立全球整体威慑，美国需要使在全球范围分散部署的力量形成一个整体，以便能在各种距离上对敌机动和固定目标实施快速精确的打击。为了强化联合指挥作战能力, 美军各部队不仅彼此之间要能够做到互通，而且要能与政府机构及盟友之间实现互通。在新的战略形势下，美军应将信息战、情报战与空间战的地位提高到 “未来部队核心能力”的空前高度。为此，美军需要更加重视研发和利用能大大提高空间战和信息战能力的技术。

如果比较拉姆斯菲尔德和赖斯的转型方案，就会发现二者的思路是一致的，都是在新的时代条件、新的技术条件和新的对手条件下进行的战略转变。事实上，美国加强外交手段的作用，并不意味着削弱军事手段的作用。布什政府对军事手段的重视并没有改变。这一点在美国处理朝鲜和伊朗核问题的过程中可以看得很清楚，军事手段始终是一种可能的选择。从这个角度来讲，赖斯的改革与拉姆斯菲尔德的改革共同构成了美国对外战略改革的主体。这样的调整可以说是一种带根本性、全局性和长期性的战略转向。对美国的决策者来说，为了美国国家利益，战略转型本身是必要的，是一种与时俱进。（王鸣鸣）

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