2.美国在公约框架外另辟蹊径

众所周知，美国和澳大利亚都没有批准《京都议定书》。2001年美国总统布什宣布退出《京都议定书》，提出了三点理由：一是气候变化问题在科学上的不确定性；二是履行《京都议定书》目标对美国经济影响太大；三是主要发展中国家如中国和印度没有有效参与。尽管国际社会做出不懈努力劝说美国，但美国还是顽固地按照自己的方式行事。2002年，美国提出温室气体减排强度方案，明确反对《京都议定书》式的温室气体限制目标，一直强调技术进步才是解决问题的关键。

美国在联合国气候变化谈判之外分别发起了“氢能经济国际伙伴计划”、“碳收集领导人论坛”、“甲烷市场化伙伴计划”、“第四代国际论坛”以及“再生能源与能源效益伙伴计划”等。而最具影响的就是在美国的倡议下建立起来的《亚太地区清洁发展与气候新伙伴计划》(Asia Pacific Partnership on Clean Development and Climate)。

2005年7月，在美国的积极倡议下，来自中国、美国、日本、韩国、澳大利亚和印度六国的外长或代表，在老挝首都万象发表《亚太清洁发展和气候新伙伴计划意向宣言》，决定建立新的伙伴关系，以应对亚太地区的能源和气候变化等问题。中、美、日、韩、澳、印六国的经济总量、人口、能源利用量和温室气体排放量约占全世界的一半。其中中国、美国、印度和澳大利亚还是世界上最大的四个煤炭生产国。六国表示将致力于开发清洁的能源，以求在满足日益增长的能源需求的同时，还能减少温室效应以及大气污染所产生的负面影响。

《亚太清洁发展与气候新伙伴计划》的出炉，代表布什政府放弃自上任以来对温室效应的模糊政策，尝试提出明确的解决方针来探讨这个议题。布什上任以来，对环境污染和气候变化问题的态度，从最初声明两者毫无关系，到后来承诺投入资金研究两者的因果关系，到现在的有所作为，一路走来有显著转变。但不变的是，布什坚持不加入《京都议定书》的决心。美国认为其可以在不签署《京都议定书》的情况下，对气候变暖做出重大而且有利的贡献。

对于新伙伴计划是否“取代”《京都议定书》的质疑，美国表示将其视作《京都议定书》的补充而非替代，美国绝对不是贬低《京都议定书》的重要性，其目的在于补充公约并提出解决问题的实际方案。美国学者认为，《京都议定书》是一个不好的公约（bad treaty），它的设计十分糟糕（badly designed）。如果没有清洁能源技术的支持，《京都议定书》限制排放量的规定只会导致能源消耗的降低，最终将阻碍经济的进一步增长。此外，《京都议定书》允许签约的发展中国家——如中国和印度免受公约减低排放量的限制，但随着这些发展中国家温室气体排放量的迅速增加，它们不受《京都议定书》的限制并不合理。《京都议定书》具有法律约束力，签署方需要在2012年达到议定书所规定的减排目标。《亚太地区清洁发展与气候新伙伴计划》提供了一个不同于《京都议定书》的框架，其宗旨是建立一个自愿、无法律约束力的国际合作框架，通过合作促进伙伴国发展和效益高、更清洁、更有效技术的转让。

应该看到，“新伙伴计划”实际是个技术协定，它正是切中了中、印等发展中国家对技术转让的需求，同时考虑到发展中国家的能源安全和能源效率问题，且没有硬性规定每个国家的温室气体排放削减义务，才能顺利地建立起来。为落实该伙伴计划，各方于2006年1月11~12日在澳大利亚举行了新伙伴计划第一次部长级会议。在此次会议上，六方确定了新伙伴计划的宪章，作为伙伴关系的指导性文件，并在会后发布了公报。此外，各方同意在会后成立政策和实施委员会，作为新伙伴计划的最高管理机构。经磋商，由美国担任政策和实施委员会的第一任主席，任期两年。为落实新伙伴计划意向声明和宪章所确定的目标，在部长级会议上，各方还确定了工作计划和具体的合作领域，并在政策和实施委员会下成立了八个行业工作组，由政府和企业代表组成。八个行业工作组分别是：①更清洁化石能源；②可再生能源和分布式供能；③钢铁；④制铝；⑤水泥；⑥煤矿开采；⑦发电和输电；⑧建筑和家用电器节能。每个工作组设两名联合主席，管理该小组的日常工作。行业工作组将采用技术研究、试点、示范和实施项目、技能提高和交流、商业和信息交流（例如研讨会和高层政策对话）以及推广最佳做法等措施来落实具体工作。澳大利亚将在今后五年内花1亿澳元（7500万美元）用于减少温室气体排放，对抗全球变暖趋势，其中500万澳元（375万美元）直接用于新伙伴计划。美国能源部长塞缪尔·博德曼则说，他将向国会申请5200万美元预算，用于开发环保项目。

《京都议定书》提供了一个简单的全球减排框架，但没有美国的参与，其环境效益大打折扣。美国不参与《京都议定书》框架下第二承诺期附件一缔约方的减排责任谈判进程，《亚太清洁发展与气候新伙伴计划》为美国等没有批准《京都议定书》的国家提供了灵活性。伙伴计划强调经济发展和消除贫困对应对气候变化的重要性，高度重视技术在应对气候变化方面发挥的核心作用，着眼于通过技术合作和转让，以及项目层面的合作来实现温室气体的减排，是对《京都议定书》的补充，为全球气候变化领域的合作开辟了一条新的途径。（庄贵阳）

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