刘志勇:国际反腐败合作与财产申报

发布时间: 2017-03-29 13:56:44  |  来源: 中国社会科学网-中国社会科学报  |  作者: 刘志勇  |  责任编辑: 蒋新宇

腐败是政治肌体的顽疾,反腐败是各国面临的重大政治任务,也是国际社会面临的共同难题。中国已于2005年加入《联合国反腐败公约》(以下简称《公约》),这使中国进入了国际反腐统一战线的行列。因此,反腐败已经不仅仅是中国的内政,而且是一项国际义务。《公约》要求缔约国必须建立财产申报制度来预防和惩治腐败。因此,对于中国而言,财产申报制度已经不是可有可无。

跨国腐败日益猖獗

全球化是当代社会的显著特征。商品、资金、信息、人员等经济要素在全球范围内的配置,使处于不同时空的国家和地区之间的联系日益密切,也为多样性的跨国腐败行为提供了滋生空间。据世界银行统计,全世界每年约有2万亿美元涉及腐败的资金在进行跨国流动,相当于全球生产总值33万亿美元的6%。2011年,中国人民银行一份关于“腐败资产外逃”的研究报告显示:20世纪90年代中期以来,外逃党政干部,公安、司法干部和国家事业单位、国有企业高层管理人员,以及驻外中资机构外逃、失踪人员数目高达16000—18000人,携带款项达8000亿元人民币。有研究表明,发展中国家和转型期国家每年产生的腐败金额高达200亿—400亿美元。据统计,全球每年在大型公共工程建设中由于腐败造成的损失高达32000亿美元,尤其是在采购方面存在的贿赂问题,至少使工程造价增加10%。国际货币基金组织(IMF)的研究报告称,公共部门因贿赂导致的腐败每年使全球经济损失1.5万亿—2万亿美元。全球金融诚信组织(GFI)的研究报告指出,发展中国家每年外流黑钱近1兆美元,而2002年至2011年10年间,中国是世界上赃款外逃最严重的国家,累计外流黑钱超过1万亿美元,约占全球总额的六分之一。为遏制猖獗的腐败犯罪对国际社会造成的对巨大危害,加强打击腐败犯罪的国际合作,2003年10月31日第58届联大审议通过了《联合国反腐败公约》,中国全国人大于2005年10月批准通过了该公约,该公约对中国已正式生效。

外逃腐败资产追回机制

资产追回机制是《公约》针对腐败犯罪所得资产外逃而创设的法律机制,是在分析各国反腐败犯罪的成效与困境的基础上经过缔约各方努力达成的反腐败成果。资产追回机制,是指对因实施腐败犯罪而直接或者间接产生或者获得的任何财产以及用以犯罪的财产、设备或者其他工具,通过一定的司法协助程序予以追讨或者返还的制度。通过资产追回机制,可以及时、有效地追回腐败犯罪所得资产,消除腐败对国家可能造成的经济损失。

为贯彻资产追回机制,《公约》强调各缔约国均应当考虑根据本国法律对有关公职人员确立有效的财产申报制度,并应当对不遵守制度的情形规定适当的制裁措施。各缔约国还应当考虑采取必要的措施,允许本国的主管机关在必要时与其他国家主管机关交换财产申报资料,以便对根据公约确立的犯罪所得进行调查、主张权利并予以追回。此外,《公约》还强调各缔约国均应当根据本国法律考虑采取必要的措施,要求在外国银行账户中拥有利益、对该账户拥有签名权或者其他权力的有关公职人员向有关机关报告这种关系,并保持与这种账户有关的适当记录,这种措施还应当对违反情形规定适当的制裁。作为缔约国,中国必须认真对待资产追回机制,大力加强对资产转移的预防与监控,逐渐推进财产申报制度建设,竭尽全力防止腐败资金外逃。

完善财产申报制度

防止腐败资产外逃

针对腐败资金大量外逃,特别是针对近年来出现的腐败分子利用外国投资移民政策获取身份、转移赃款等问题,中共中央从2011年1月起,采取了一系列措施,主要包括:一是在全国范围内实施《关于领导干部报告个人有关事项的规定》和《关于对配偶子女均已移居国境外的国家工作人员加强管理的暂行规定》;二是建立健全国家工作人员出入境登记备案和证件集中保管的制度;三是加强资金监测,严厉打击地下钱庄等非法金融活动;四是加强国际执法合作。由上可以看出,中国对于腐败资金外逃问题有着清醒的认识,并且正在采取行动阻止国内资金外逃和追缴已逃资金。此外,针对《公约》第54条第1款第3项的规定,中国于2012年修订刑事诉讼法,增加“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序”进行回应,同时我国司法机关对已被贪官转移到境外的财产,可申请公约所在国协助扣押、查封以及返还,解决了“贪了就跑,跑了就了”的司法难题。

追缴外逃资金很重要,但更为根本的是预防腐败资产外逃。预防的关键是建立严格的财产申报制度。财产申报制度是法律规定特定人群对其财产和收入情况进行如实申报的制度。1883年英国议会通过了《净化选举,防止腐败法》,这是世界上第一部有关财产申报的法律。此后,许多国家都陆续建立了财产申报制度,作为反腐败的重要举措,公开、透明的财产申报制度,是公众对官员的“非暴力制度控制”,是“阳光法案”。自财产申报制度实施以来,对于广大公众监督政府官员、议会议员及相关申报主体的财产变化情况,对于预防腐败甚至打击腐败起到了重要作用。

我国现行的财产申报制度是2010年公布的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》及2001年中纪委、中组部联合发布的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。两项规定强调的申报内容基本围绕各类收入展开,而财产的外延远大于收入,规定使得因继承、赠与增加的财产,或贪污、受贿、索贿及其他方式获得的“黑金”游离于申报范围之外。此外,县处级副职以上及省部级官员违反财产申报规定,并不承担法律责任,只承担党纪政纪责任,且对于如何具体处理,并无详细阐释,难以真正达到督促申报义务人如实按期申报的效果,也不会对相应违规、违法行为起到惩罚作用。国外成熟的立法基本都明确了违反申报义务、不实申报、漏报、瞒报所应承担的具体责任,或是罚金或是负刑事责任。因此,中国现行的财产申报制度在现实的中国政治形势及政治权力结构安排下,并不能起到真正的惩罚作用。财产申报是洞察官员财产变化的“显微镜”,更是预防资产外逃的“放大镜”。只有确立了财产申报制度,党和政府才能明晰官员财产的底数和动向。

为了预防和打击腐败,预防腐败资金外逃,从国内反腐及国际合作两个层次来看,中国都应尽快制定并实施“阳光法案”。完善现有制度,并推进财产申报的法制化建设,不仅是中国自身依法治国、依法治党之急务,也是防止贪官外逃及腐败资产外逃的有力武器。同时,建立官员财产申报制度,更是我国政府不容推卸的国际义务。

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