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中美智库独立性考察与思考

来源: 中国社会科学报 | 作者: 蒋来用 | 时间: 2017-07-17 | 责编: 毅鸥

大多数美国智库专家认为,独立性是美国智库具有公信力和竞争力的核心所在。建设好中国特色新型智库,有必要对中美智库的独立性问题进行辨别和深入研究比较。

美智库专家对独立性的理解

第一,保持政治中立。无党派、非营利性是美国智库专家经常提到的关键词。智库不是某个利益集团的协会,不是游说或咨询服务公司,而是中立且独立的非营利组织。智库可以对政治候选人的政策进行分析研究,但不能从事游说活动,不能告诉公民投谁的票。如果智库某个员工与某集团有过于紧密的联系,可能会被解雇。

第二,资金来源多元化。多数美国智库都尽量避免对某一资助方的过于依赖,避免受到其影响和控制。如美国企业研究所资金都来源于企业、基金会和个人,不接受政府资助。美国战略与国际问题研究中心的经费40%来自基金会、企业和个人,20%来自政府。通过美国国会立法设立的伍德罗·威尔逊国际学者中心1/3的经费由国会拨款,其他经费靠捐赠。

第三,独立经营管理。美国智库可以从政府得到拨款或捐款。国会、政府对其创设或资助的智库,虽然提供资金,可以提出研究要求,但不能操纵其研究结果。智库是独立的法人,董事长或总裁有很大的经营管理权,自主决定资金的使用。题目框架、数据、结论、备忘录等完全是智库自己决定,政府、企业等捐款人不能干预。每个智库都有不同的人才和成果评价等管理体系。

第四,尽量公开透明。一是资金来源和支出公开。接受公司捐款必须透明,说明从事什么研究,不能为捐款的公司直接进行研究。所有智库都可以到政府申请资金,但必须有项目计划,信息必须公开。根据美国税法501(c)3条款,智库没有义务向公众公布金主的姓名、名称及其资金数量,但很多智库愿意公布这些信息以证明其独立性、透明度和公正性。二是公开研究成果。美国智库重视公共交流,向公众公开其研究成果。

第五,与政府“调子”不同。美国智库学者认为,联邦和地方政府对智库没有管辖权。智库是政府政策的竞争者,要提出不同的观点。智库是关于思想和信息的行业,需要有创新,应讲一些不同于政府的内容,阐述不同的声音。

美智库独立性面临的难题

一些美国智库学者认为,智库的独立性虽然重要,但美国智库保持独立性在管理上面临很多难题,事实上很难做到独立。

资金来源是影响智库独立性的第一个重要因素。美国智库与金主之间的利益冲突是个大问题。智库的董事会一般由金主代表组成,智库研究项目多与金主相关。捐钱公司与智库之间有一种默契,不用金主说,智库也绝不会做不利于公司的事。金主仅对自己感兴趣的智库提供资助,智库必须投其所好,事实上难以做到独立和中立。智库董事会的一项重要任务就是筹资,现在美国大多数智库都面临筹款难题。美国智库要防止大公司诱惑越来越难。但金主与智库的关系非常隐蔽和圆滑。智库不会直接为金主游说,但金主会拿着智库的报告找游说方,为其提供依据。

“旋转门”是影响美国智库独立性的第二个因素。现在美国智库都要靠人脉。智库人员经常到政府任职,政府人员到智库任要职。美国智库高管收入比大学终身教授要高得多。巨大利益吸引政府高官进入智库工作。很多美国智库主管级以上人员曾在国防部、中情局等长期供职。有影响的智库都有非常广的人脉关系,将政府、企业、非政府组织、研究机构、大学、媒体等连成一体。这种做法在美国属于正常的运作方式。

寻找研究产品“买主”是影响美国智库独立性的第三个因素。官员忙于日常事务,没有时间思考战略决策,因此对智库研究成果有大量需求,但美国有上千家智库,智库之间的竞争非常激烈。各智库采用召开会议、请官员参加听证会等方式与官员沟通。2016年是美国总统竞选年,6—10月所有智库都在撰写各种各样的文章、书籍、报告等供新总统采纳,以影响联邦政府决策。为了迎合新总统“口味”,很多智库就难以做到绝对的中立和独立。

严格监管是影响美国智库独立性的第四个因素。美国智库会受到很多监管制约,并不能任性妄为。美国主要通过税收政策对智库进行监管。智库享有非营利机构的税收政策,不用交税,向智库捐赠可以抵扣所得税。但智库必须向税务部门申报收支及其高管薪酬,资金来源和支出要十分透明,税务部门可以审核每笔钱是否正当。智库必须向捐赠方报告资金使用情况,对于违法行为,捐赠方可以起诉智库。每年智库必须邀请第三方审计机构审计,捐款人捐款之前要看上一年的审计报告。如果审计不合格,捐款人可以起诉智库,管理人会被追究刑事责任。外国政府、企业和个人可以捐款给美国智库,但必须到政府注册登记,所有国外捐款都受到联邦调查局的监视,从事项目研究的人员会受到调查。

对美国智库独立性的质疑,美国媒体以前就有爆料。《纽约时报》2016年8月7日和8日连续刊发文章披露布鲁金斯学会等智库接受企业捐款为企业谋取利益的丑闻,电视等媒体不断发酵炒作,给美国智库造成巨大压力。几乎所有的智库都一致指责文章缺乏事实根据,这种高度抱团的态度和行动表明美国智库事实上已经在一定程度上成为一种特殊的利益集团。尽管美国战略与国际问题研究中心等智库采取公开资金来源渠道、公布职业准则等措施回应,但美国媒体及公众对美国智库与金主的特殊利益勾连的怀疑并未消除,美国智库自我标榜的独立性难以成立。

对中国智库独立性的思考

智库服务决策的属性决定了智库的独立性是相对的,世界上不存在所谓的完全和绝对独立的智库。每个国家的国情不一样,独立性的内容会不同。中国的智库与美国智库在运作、成果产出等方面既具有共性,又具有自己的鲜明个性和特色。要更加充分地发挥智库功能,应在加强监管的同时,从机制上保障智库的相对独立性,让智库运作具有更多的灵活性。

加大对我国智库运作模式和批评方式的宣传。中国智库高度强调问题导向,重视批评武器的运用。中国智库研究以重大现实问题为主攻方向,主动瞄准腐败、污染、信访、上学看病难等社会问题,坚持运用辩证法,既看到工作成绩,也批评不足,提出对策建议。中国智库批评政府主要通过内部渠道,而不是在媒体公开。中国与西方的文化和社会体制不一样,但批评的武器都在同样运用,只不过是批评的形式和方式有差别。美国智库批评政府也不是任性而为,都是比较理性的而不是极端攻击谩骂。事实上,并不是所有美国智库都批评政府,由于不同的政治倾向和党派利益,反对党的智库会批评政府,执政党的智库很少批评政府,往往为政府说好话、唱赞歌。美国智库对政府的批评也是有底线和原则的,就是在宪法和法律的框架之内,因为批评政府是要付出成本和代价的,如得不到政府资金和项目、政府高官不会参加该智库活动等。

公开智库的资金来源。与美国智库一样,中国智库资金来源也是多样化的,除了政府拨款之外,很大一部分为横向课题经费,有企业、个人、外国基金会等多方的资金支持。不少智库横向课题经费远远多于政府拨款经费。但这些资金来源渠道很少公开,未来需要加大公开力度,让社会知晓其资金来源渠道。对于接受国(境)外资助,可借鉴美国的做法,必须加强监管,防止危害国家利益和安全的行为发生。

中国智库独立性不足的一个表现是智库与党政权力机关过于疏远,双方人员交流不够。公务员和智库人员存在身份差别,党政机关具有研究能力的高端人才不愿流向智库;智库在人才上缺乏与党政机关的有效沟通和交流,使其不能顺利流向党政机关。党政机关难以通过人才流动的软性方式对智库施加影响和控制,只能采用硬性行政管制措施,如用行政指令下达研究任务,对政府智库人员和成果直接考核和奖励,对智库经费直接进行管制、监督与审计,结果导致智库管理体制僵化,行政化色彩过浓。

向智库下放管理权。中国智库绝大多数也得到政府资金的支持,但中美政府在智库管理上区别很大。美国政府提供免税政策和资金,但不具体干预智库管理事务;中国政府为智库的人、财、物、事、项目等制定细琐的标准,相对缺乏活力。中国智库要发展,需向智库下放一定的管理权。强化智库预算管理和绩效评估,但人才聘用激励、资金支配使用、研究选题立项、成果评估、对外交流合作等具体管理权应适当下放给各智库,让各智库根据实际制定自己的标准,自主决策、自主管理、自负其责。

(作者单位:中国社会科学院中国廉政研究中心)

 

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