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美军祁观:特朗普最后的扩军

来源:澎湃新闻网 | 作者:祁昊天 | 时间:2018-09-10 | 责编:于京一

8月13日,特朗普在美国纽约州德拉姆堡陆军基地签署了《2019财年国防授权法案》。8月23日,参议院通过拨款案。虽然19财年的军费程序还没走完,但高效通过并签署的国防授权法案已如预期体现了美国新的军事战略重点,如提高军队人力资源投入,瞄准大国战略竞争,强化技术优势,等等。

不过,美国此轮军费上涨是不是像特朗普“吹”的那么意义重大呢?并不。首先,这不仅是实现特朗普扩军的“最后一公里”,而且很可能是其任内“最后的扩军”;其次,2019财年军费不论从数量还是涨幅看,都谈不上“历史性”,而特朗普也绝不是什么“新里根”。

所谓“壮举”

2019财年军费出台效率之高,十分罕见。在前面的专栏里,我们谈到美国军费出台过程漫长,极易受到不同政府部门乃至个人的偏好影响,高昂的政治和程序成本使得每一步都可能出现延迟,从数周到数月不等。此番军费授权法案按时出炉,实实在在地创了近二十年的一项纪录。

不奇怪,这7163亿美元成了最近特朗普最为津津乐道的话题——按照白宫的说法,这简直就是巩固美国全球军事优势和安全基石的“壮举”。这笔巨款具体怎么花,因篇幅所限,我们就不一一罗列了。总体而言,人员方面,美军将增加15600名现役人员,并将薪金标准提高2.6%;装备方面,各军种平台武器系统,包括F-35和B-21的采购、研发、配件、维修,3艘“阿利•伯克”级驱逐舰、2艘“弗吉尼亚”级攻击型核潜艇、濒海战斗舰后续舰、新平台的开发和建造等等,都分到了所申请的资金,甚至由国会主导提高了额度。

针对大国战略竞争,该授权法案也做出了相应安排,涉及美俄军事合作、对乌克兰军事援助、中美企业技术交流、涉台防务问题等各方面。至于热炒的太空军问题,倒是没有在19财年过关。主要有两方面原因:一是流程问题。按照之前美国国会提出的组建太空军的调研要求,五角大楼在2018自然年年底才能完成并提交相关的正式报告,这与白宫不断对太空军情有独钟的表白是两回事。太空军进入2019财年预算原本就不现实,最早也要到2020财年。

二是新军种涉及面广,无论资金、人员、组织,还是资产调配都是浩大繁复的工程,短时间内无法搞定,而且这还得是在主要利益攸关方(如五角大楼、空军)全力配合的情况下。现实情况是,即便白宫宣布划拨几十亿美金用于组建太空军,也没什么实际用处——几十亿够做什么?考虑到太空资产高昂的研发生产和使用成本,考虑到军种组建所需要的人员安置、组织调整等政治和程序成本,太空军没有成为2019财年的重头戏在意料之中,也在情理之中。

2019财年军费案如此高效,与钱多当然是有些关系的。至少,国会大佬们为各自选区谋福利的争食在饼做大之后变得相对容易。但这饼到底有多大,也不需要过分解读。

所谓“新意”

可以说,授权法案为特朗普扩军的最后一公里铺平了道路,但是,这笔钱真的像特朗普所言是空前的扩军壮举吗?显然不是。无论从新意还是金额看,都没有特朗普和媒体炒作的那么夸张。

即便以军费为指标来看待美国的战略方向,也并非一个从奥巴马武备废弛到特朗普重振军威的过程。重振经济、提高军费、战略重心向西太调整等等,其实在奥巴马任内就开始做了。特朗普即便不算是摘桃子,那肯定也谈不上什么扭转乾坤。无可否认的只是,他很会抢戏。

最近美国针对台湾防务的调子似乎高了些,但实实在在的内容,如帮助台湾搞潜艇、台军参演等都是老调重弹,在去年的军费案中就有。而2018财年的军费案与其说是特朗普的宣言,不如说是奥巴马的遗产。

非得说“新意”的话,倒也有两点:一是针对中国企业投资和美中技术合作设限,提高相应审查部门的权限;二是本轮军费案通过的效率。前者反映了特朗普对大国竞争的态度,后者则体现了把饼做大之后的便利,也有点最后的狂欢的意味,这个我们后面再聊。

再看金额。如果关注美国过去半年的预算动作,这7160亿美元并没有什么惊人之处。2月初,特朗普签署两年期的《2018年两党预算法案》,就已经对18财年7000亿与19财年7163亿的军费水平做了“剧透”。从名义增幅看,19财年军费的增幅并不大——不到3%,远远低于18财年的10%。而18财年是奥巴马执政后期开始扩军的延续,即便是“壮举”,也轮不到特朗普头上。

从数额上看,19财年的7163亿美元也没有创纪录。奥巴马任内10财年与11财年的军费都比这高,分别为7210亿与7170亿美元。如果把通胀因素考虑进来,根据美国智库的计算,07财年和12财年的美国军费也高于19财年的7163亿。以2019年美元计算,过去十余年的军费峰值出现在2010年,达到8340亿美元。

此外,特朗普宣扬的大国战略竞争虽然在法案中有所体现,但并未得到充分落实。例如,采购和研发经费增加了,但幅度有限,具体项目如高超音速武器、定向能武器、导弹防御、无人系统等等,以10亿计的投入只能说是个开始而已,如果还不是杯水车薪的话。

事实上,如果我们比较最终版和参议院版的授权法案的话,就会发现一个重大差异。参议院版用了很大篇幅来强调特朗普的国家安全战略定位,比如详细谈及无人航空器的战场使用和战略价值,在高威胁区展开由海域到陆地的行动的价值,等等。这些试图瞄准未来大国竞赛的动议,由于理念差异或是军地利益冲突,在众议院遭到了强烈反对,最终搁浅。当然,众议院方面也有一些重要议程未在最终版授权法案中体现出来,比如提高五角大楼的效率和透明度。

预算帽与军费周期

与奥巴马政府一样,特朗普以两年期的两党预算法案暂时绕过了《2011年预算控制法案》,不同的是,他最终还是绕不过这一轮预算帽时代终结的问题。

作为1985年《格拉姆-鲁德曼-霍灵斯法案》的“重置版”,《2011年预算控制法案》设置了为期10年的预算帽,要求2011-2021年的军费开支比奥巴马在2012财年预算中所提出的十年开支请求减少1万亿美元,每年军费不得超过5490亿美元。

强制/自动减支是柄双刃剑。对于安全战略的执行来说,其杀伤力在于,在必须减少开支时,你无法按照优先次序进行削减,而必须对每一项同比例削减。强制减支被触发需要比较苛刻的先决条件,过去数年,实际触发只有一次。通常情况下,美国政府会通过适度压缩预算要求和短期预算法案提高预算额度,以一种下拉上拽的方式避免强制减支。

这一轮预算帽时代即将结束,不过这并不意味着特朗普可以更轻松自在地花钱扩军。恰恰相反,2012财年的临近意味着军费下行周期的开始,即便只是一个短暂的小周期。根据国会研究所的计算,为满足2011年预算帽法案划定的线,2020、2021财年的军费很可能陡然降至5000亿美元的水平。事实上,嗅觉灵敏的美国军工业界已经在未雨绸缪做着中长期订单压缩的准备。

从这个角度看,2019军费案高效通过后,特朗普政府的弹冠相庆多少带着些无力感,更像是在享受本轮军费上行周期最后的晚餐。

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