程萍 中央党校（国家行政学院）教授、博士生导师、博士
康世功 北京全域医疗技术有限公司创始人、副总裁，中国社会科学院研究生院研究生
改革开放40年来，我国科技管理体制改革从促进科技与经济结合入手，以建设国家创新体系和实现四个现代化为目标，经历了一系列战略性的转变。
国家科技管理从直接配置资源和审批项目的微观管理为主，向以打造有利于创新的政策和制度环境为主转变；科技活动从以科研机构为主体，向以企业为主体实行产学研结合转变；科技投入从政府配置资源为主，向建立多元化的创新投入体系转变；创新政策从以科技政策为主，向跨部门的综合性政策转变；激励机制从奖励制度为主，向完善智力、技术、管理参与分配的市场机制转变。国家科技进步和创新能力明显增强，从量的增长向质的提升迈进，科技支撑引领经济社会全面发展取得显著成效。
一、我国科技体制改革的历程
1978年以来，伴随着改革开放不断深入和中国特色社会主义市场经济体系的初步建立，我国科技体制改革大体经历了五个阶段。
（一）科技体制改革的探索阶段
1978—1985年，我国科技发展的恢复期。1978年3月，全国科学技术大会召开。时任国务院副总理的邓小平同志提出“科技是第一生产力”“科技人员是工人阶级的一部分”等论断，从理论和意识形态上扫清了发展科技的思想障碍。从此，全国开始恢复正常的教育和科技活动。如落实知识分子政策，推动科技教育界的改革；恢复高考，为科技发展和经济建设培育人才；国家增加科技投入，基本形成由中科院、产业部门、地方和高校科研机构、国防科研机构和企业科研机构六大系统组成的科研体系；发挥专家作用，建立技术责任制，实行党委领导下的所长负责制；科研人员“下海”办企业，探索通过创业实现科技成果转化与产业化的路子等，都成为这个阶段的改革实践。
（二）以科研体制改革为主的阶段
1985—1994年，我国开始有组织地开展科技体制改革。1985年3月，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》提出“科学技术面向经济建设，经济建设依靠科学技术”的改革指导思想，“从实际出发，对科学技术体制进行坚决的有步骤的改革”任务。采用“堵死一头，网开一面”政策，改革拨款制度，改变科研机构对行政部门的依附关系，促使其主动地为经济建设服务；调整政府科技支出结构，减少事业费支出，提高科技计划项目的支出比例；开放技术市场，建立技术交易规则，从制度建设入手，促进科技成果转化和转移；调整组织结构，改变科研单位自成体系状况，政研分开，扩大研究所自主权，鼓励科研机构和产业、企业联合；改革科研人员管理制度，实行专业技术职务聘任制，通过减少事业费把科研人员“逼”向市场，鼓励和支持科技人员停薪留职、业余兼职和合理流动；建立高新技术开发区，进行高新技术创业环境试点，支持和鼓励高新技术产业和民营科技企业发展等。
（三）建立产学研相结合的创新体系阶段
1995—2005年，国家实施科教兴国战略，科技体制改革不断深化。1995年《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》提出科教兴国战略。技术创新在经济发展中的作用越来越重要，科技体制改革从科研体制改革为主转向建立以企业为主体、产学研相结合的创新体系，国家科技计划资源分配引入竞争机制，通过公开招标，择优选择承担单位。
这一阶段的改革主要是建立国家创新体系框架，一是以企业为主体、产学研相结合的技术开发体系；二是以科研机构、高等学校为主的科学研究体系；三是社会化的科技服务体系。明确企业技术创新主体地位，鼓励大中型企业建立研究开发中心；利用税收政策鼓励企业进行研究开发投入；鼓励大学、科研院所与企业相结合，形成产学研联合体；鼓励民营科技企业发展，各级政府的科技计划项目、科技发展专项基金向民营企业开放，国家设立科技型中小企业技术创新基金等。
以调整组织形式和治理结构为重点，深化科研院所改革，从改革财政拨款制度转向科研院所转制。采取“稳住一头，放开一片”的方针，稳住基础研究和公益研究队伍，放开、搞活与经济建设密切相关的技术开发和技术服务机构；允许和鼓励技术、管理等生产要素参与收益分配；允许民营科技企业采用股份期权等形式，调动科技人才或经营管理人才的积极性；国有科研机构可以改组为股份制、股份合作制企业等。
（四）自主创新成为国家战略核心阶段
2006—2013年，建设创新型国家成为战略重点。党的十七大提出，提高自主创新能力，建设创新型国家是国家发展战略的核心，是提高综合国力的关键。我国的创新体系建设明确从五个方面推进国家创新体系建设：建设以企业为主体、产学研相结合的技术创新体系；科学研究与高等教育有机结合的知识创新体系；军民结合的创新体系；中央与地方科技力量的有机结合、各具特色和优势的区域创新体系；社会化、网络化的科技中介服务体系。
为保证国家创新体系建设，“国家中长期科技规划”提出60条相关政策，从科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、引进消化吸收再创新、创造和保护知识产权、科技人才队伍建设、教育与科普、科技创新基地与平台、统筹协调等十个方面加强对创新活动的支持，打破部门界限，形成创新政策体系，有些政策具有突破性进展。
（五）新时代全面深化科技体制改革阶段
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央聚焦实施创新驱动发展战略，力争2030年进入创新型国家前列，全面深化科技体制改革。2015年9月，《深化科技体制改革实施方案》提出“推动以科技创新为核心的全面创新，推进科技治理体系和治理能力现代化，促进军民融合深度发展，营造有利于创新驱动发展的市场和社会环境，激发大众创业、万众创新的热情与潜力，主动适应和引领经济发展新常态”等改革目标，通过“建立技术创新市场导向机制”“构建更加高效的科研体系”“改革人才培养、评价和激励机制”“健全促进科技成果转化的机制”“建立健全科技和金融结合机制”“构建统筹协调的创新治理机制”等，推动形成深化改革开放的创新局面。
这一阶段，激发企业创新内生动力、完善对中小微企业创新的支持方式、强化创新链和产业链有机衔接；加快科研院所分类改革、建设一批世界一流大学和一流学科、实行科技人员分类评价、建立以能力和贡献为导向的评价和激励机制等成为改革的重点内容。
党的十九大报告中进一步提出，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑，为新时代深化科技体制改革提出了新使命、新任务和新要求，引领我国科技体制改革踏上新征程。
二、我国科技体制改革的基本经验
纵观改革开放以来我国科技体制改革进程和改革内容，在努力探索、建立适应我国科技创新体系和创新国家建设的宏观管理体制机制，形成具有中国特色的科技宏观管理体制和创新系统的过程中，积累了成功经验，创造了中国特色的科技管理模式。
（一）以发展经济为核心，发挥科技对经济的带动支撑作用
党对科技体制改革的定位和要求始终紧紧围绕我国经济体制改革主线，紧跟经济体制改革步伐，促进解放和发展生产力，助推经济高速优质发展，支撑创新型国家建设。40年来，我国科技体制在组织结构、运行机制、资源配置、创新主体活力与能力提升、创新成果转化与产业化能力等方面的改革，始终把握我国经济发展的总体脉络，瞄准科技发展的大方向和大趋势，瞄准科技创新的重大发现和尖端技术，发挥科技第一生产力的先导作用，在推动我国经济腾飞中释放出巨大能量。改革开放之初的1978年，我国科技进步贡献率仅为16．5％，我国国内生产总值为3645．2亿元；截至2017年底，达到82．71万亿元。作为世界第二大经济体，我国科技进步对经济发展的贡献率达到57．5％。
（二）以政策引导为手段，营造科技创新的良好生态
40年来，我国科技政策适应改革开放总体部署，保证了科技体制改革稳步前行，特别是在解决改革开放过程中科技体制显现出来的突出问题时，通过及时调整和完善，在引导和保证科技创新中发挥重要作用。
改革开放中期，原始创新已成为我国科技发展与进步的主题，科技政策针对原始创新政策不足、科技创新结构不合理导致产业结构不合理、适应产业技术升级和国际竞争需要的产业技术政策欠缺、支持共性技术研发的政策分散并弱化、鼓励内资企业研发的政策不足、科技政策与经济社会文化政策不够协调等方面存在的部分科技政策交叉重复、相互矛盾、缺乏连贯性问题，政策调整以鼓励原始创新和成果转化为主要方向，在重视鼓励科技人员和科技成果走向市场的同时，重视出台对共性技术研发的鼓励政策。在积极的激励政策引导下，我国科技人员不断焕发出创新积极性。
2017年，我国国际科技论文总量和被引用量均跃居世界第二，发明专利申请量和授权量居世界第一，有效发明专利保有量居世界第三，全国技术合同成交额达1．3万亿元。2006—2016的10年间，中国处于世界前1％的高被引用论文为1．69万篇，占世界份额12．8％，列世界第3位。2015年，中国在农业科学、化学、计算机科学、工程技术、材料科学、数学、药学与毒物学、物理学8个学科领域的论文被引用次数排在世界第2位。
（三）以市场需求为导向，探索建立科技管理体制机制
改革开放，从理论到实践都是以破除计划经济体制对生产力的束缚为起点。20世纪70年代后期到80年代中期，科技体制改革的特征表现为从恢复元气到适应市场经济发展需要，从科研院所推向市场，“逼”科技人员“下海”的改革起步。80年代中期到90年代中前期，科研院所管理市场化，科研成果产业化的思路逐渐清晰，科研院所转企改制，促进科研成果与市场紧密结合，成为科技体制改革的主要任务。90年代中期到21世纪初，我国科技体制改革路径从微观和宏观两个层面推进。微观层面，进一步推动事业单位企业化、市场化和成果产业化；宏观层面，开始构建与市场经济相适应的宏观管理体系——建设国家创新体系，表现出与市场经济逐步成熟背景基本适应、紧随其后的特征。
在中国特色的市场经济体制逐渐成熟，经济发展水平不断提高的背景下，以市场为导向的科技体制改革显现出缺陷，以提高国家整体竞争力和为人民群众提供公共服务为基本职能的科技事业发展有所弱化。2002年以来，在加强和改进宏观管理、搞活微观主体的基础上，重新开始重视科技的社会效益，科技体制改革实行“事业”和“产业”两分开，两手抓，强化国有企业市场主体和主导作用，科研院所分类改革，成为这一阶段科技体制改革的主要特征。
进入新时代，构建中国特色的国家创新体系，构建质量第一、效益优先的现代化经济体系，成为改革发展的新目标新要求。经济增长新动能将得到长足发展，尤其是先进信息技术与实体经济深度融合后产生的新动能，将成为推动经济增长的主要动力，健全技术创新的市场导向机制被推向科技体制改革的前端。
（四）以企业创新为抓手，激发企业自主创新内生动力
改革开放之前，我国主要的科技创新活动集中在高等院校和科研机构。改革开放40年，科技体制改革从致力于推动科技面向经济和经济依靠科技并举，到构建以企业为中心的国家创新体系，再到进一步聚焦企业创新发展的市场环境，扶持大众创业，万众创新。一路走来，我国初具规模的社会主义市场经济为企业成为创新主体创造了适宜发展的环境，企业大展拳脚成为可能，企业从创新的后台逐步走向前台，企业数量和质量都有了积淀和长足发展，具备了成为创新主要参与者的能力和实力，技术创新主体地位不断增强，一批企业成长为我国参与国际科技竞争的生力军。
2015年我国研发经费支出规模14169．9亿元，比上年增长8．9％，较2011年翻了一番，支出规模仅次于美国稳居世界第2位。其中企业研发经费达到10881．3亿元，比上年增长8．2％，对全社会研发经费增长的贡献为71．1％。企业研发经费占全社会比重为76．8％，是世界上少数超过75％的国家之一。2016年我国研发经费投入总量达到15676．7亿元，比上年增长10．6％。其中企业对全社会研发经费增长的贡献为83．8％，比上年提升12．7个百分点，企业研发投入主体地位更加稳固。央企已成为国家科技创新主力军，研发投入超过了全国研发投入总额的四分之一。在国家科技奖励中，中央企业获得科技奖项占获奖总数的1／3以上。
三、我国科技体制改革的启示
改革开放40年，在中国繁荣富强、中华民族复兴的道路上是重要的转折点。中国走过了发达国家三四百年走过的发展道路，取得了令世界瞩目的成绩，充分体现了中国共产党的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。我国科技体制改革的实践带给我们一些启示。
（一）科技体制改革是中国特色社会主义理论与实践的重要组成部分
无论是我国科技体制改革的历史进程还是取得的经验和成效，都反映出在中国共产党领导的社会主义制度下，突破计划经济制约，发展市场经济，有自己独特的路径和内涵。中国特色社会主义市场经济体系的逐步建立和完善过程，也是中国特色科技管理体制逐步建立和完善的过程。在这个过程中，二者相互依赖，相互推动，经济体制改革推动科技体制改革不断前行，中国特色社会主义科技体制改革之路越走越宽；科技体制改革助力中国特色市场经济跑步进入发展的快车道，以解放科技生产力为先导的科技创新助推中国特色的市场经济发展峰回路转，爆发出惊人的发展潜力，创造了惊人的发展奇迹。
（二）科技体制改革是实现从科教兴国到创新驱动战略转变的过程
改革开放前期，我国科技体制改革围绕解放科技生产力有序推进，助力经济高速发展，但却表现出主要依靠资源、资金和廉价劳动力推动的外延式、粗放式发展缺陷。1995年，党中央提出并实施科教兴国战略，在科学技术是第一生产力思想指导下，坚持教育为本，把科技和教育摆在经济、社会发展的重要位置，把经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，使科技体制改革纳入国家战略层面。新时代，习近平总书记提出创新驱动发展战略，立意高远，内涵丰富，思想深刻，将科技创新纳入实现中华民族伟大复兴中国梦的宏图大略中，对深化科技体制改革提出了国际视角、国家层面的新要求，再一次将深化我国科技体制改革推向国家战略的高度，这是坚定不移地深化科技体制改革最强有力的决心和给予的最大支持。
（三）科技体制改革是不断冲破束缚实现科技体制机制创新的过程
我国科技体制改革从与计划经济体制相适应的国家集中管理科技资源，到打破科技管理条块分割局面，建立与创新型国家建设相适应的优势科技资源的整合统筹，推动科技优势转为经济优势，基本实现了国家科技管理从微观到宏观的转变。如建立国家科技宏观协调机制，制定并组织实施国家级的中长期科技发展规划，制定和协调国家层面的科技政策和法规，对科技资源进行战略性整合与配置，建立高新区，组织实施重大科技项目，进行创新环境建设，协调国家和省市自治区级的科技活动，促进并开展国家间科技领域的国际交流与合作，对重大科技活动实行监督和评估等，在党中央的统一领导和部署下，学习借鉴发达国家经验，不囿于既有模式，紧密结合中国实际，分阶段分步骤地实现了一系列宏观管理的体制机制创新，创造了中国特色的科技宏观管理模式，为我国科技和经济的创新发展提供了强有力支撑。
（四）科技体制改革是探索政府、市场和科技主体间不断协调的过程
如何处理政府、市场和科技主体间的关系，是计划经济思维、体制及模式走向市场经济思维、体制及模式的重要内容。计划体制下，政府几乎掌握了包括科技资源在内的全部社会资源。改革开放使中国的社会和经济基础发生结构性改变，随着科技主体逐步走向市场，政府作为直接资源供给者的角色大大弱化。在改革开放初步实现市场主导配置资源的基础上，为强化政府公共服务职能和进一步完善和优化市场体系，“事业与产业分开”的发展思路逐步形成。在政府主导促进事业发展，市场主导促进产业发展，科研院所分类改革，科技企业市场主体地位提升和稳固等思路和政策、机制引导下，中国特色的政府、市场、科研主体三者间动态、良性的协调互动关系逐步形成。
（五）科技体制改革是实现从科技管理到科技治理的理念提升的过程
改革开放40年，我国从科技管理到科技治理理念和内涵得到转变与提升。科技体制经历了由政府主导的“科技管理”到发挥市场基础作用的“创新管理”，再到发挥市场决定性作用的“创新治理”的转变，科技体制改革的目标、内容、方式、主体、方向、范围等都发生了根本性的变化，更加突出科技创新在国家创新体系和国家治理能力建设中的战略性地位和作用，强调政府、科技企业、高校、科研机构、科技社团和中介组织、金融机构以及人民群众多元主体参与、实现双向良性协商互动的过程、形式和结果。这一转变，将进一步焕发全社会参与创新治理的积极性和主动性，为我国科技体制改革和创新发展带来新的动力。
来源：《北京文化创意》2018年第5期刊发 【文创前沿】公众号发布
发表评论