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王军:网约车合规僵局怎么破

来源:澎湃新闻 | 作者:王军 | 时间:2018-11-14 | 责编:于京一

王军 中国政法大学公司法与投资保护研究所副所长

网约车在我国是先有市场存在,后有行政监管。因此,已经从事网约车业务的平台、车辆和司机都面临事后合规化的要求。

具体而言,合规化就是按照2016年7月交通部等七部委联合制定的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》以及各地陆续公布的地方实施细则,从事网约车业务的平台、车辆和司机必须完成行政许可、登记、备案等手续才能开展业务,不符合要求的必须停止营运。

在今年5月和8月连续发生两起滴滴顺风车乘客遇害案后,交通主管部门加大了网约车合规化的推进力度。但是,无论是平台还是车辆和司机,在各地的合规化过程中普遍遇到一些困难,推进迟缓。中国信息通信研究院政策与经济研究所监管研究部副主任李强治今年7月末公布的阶段性研究成果显示:目前全国网约车细则文件覆盖率为62.1%,99%以上的网约车司机不合规。

固然有一部分车主和司机考虑营运成本和风险,不愿意合规化。但更为重要的原因在于,许多城市的网约车监管细则设定了过高甚至无法逾越的准入门槛;同时,一些地方的监管机关又在监管规章之上增设了更多的行政许可事项和条件,抬高了合规成本。

这造成了目前网约车合规化进程中的僵局:一方面,网约车监管规章和地方细则陆续公布,条块密织的监管之网恢宏铺开,合规化似乎势不可挡;另一方面,合规门槛高,合规难、合规贵,甚至许多人没有资格去合规,已经从事网约车业务的人员绝大部分难以或无法合规。有法规而不执行,或者有选择地执行,显然不符合法治要求。但不计后果强行清除全部不合规车辆,则势必导致服务供给断崖式下跌,严重影响城市(尤其是大城市)居民的出行质量,同时也对业内人员的就业和收入造成冲击,给各地的就业环境和社会稳定带来不可忽视的压力。这就是本文所说的“合规僵局”。

但是,并不是所有地方都存在上述“合规僵局”。例如,安徽芜湖通过“公平竞争审查”,废除不合理的准入条件、突破监管困境的做法,就可以说是遍地“僵局”中的一股清流。

本文旨在阐明:网约车监管规章不是非要设置高难而苛刻的准入标准;“高门槛”不一定就是“好监管”,合规僵局完全可以避免。而要突破合规僵局,推进传统行业升级转型,实现多赢,关键在于监管者“解放思想”。

一、什么原因造成合规僵局

当前网约车监管的基本思路是,把网约车作为一种新型服务(即“网络预约出租汽车服务”)纳入原有的出租车监管体系。

根据2016年7月公布的暂行办法,所有原来从事网约车服务的从业人员只有两个选择:要么按照监管要求注册为全职的网约车从业者(包括将符合标准的车辆变更为营运车辆),要么退出这个行业。兼职网约车服务(即以非营运车辆提供营利性服务)是不允许的,即便司机和车辆符合平台设置的资质、安全和保险条件。非营运车辆尽管可以作“顺风车”,但由于顺风车的非营利属性,其日接单量(每日限2至8单不等)和收费金额都有限制,不可能替代原有的兼职网约车。

简单地说,要么全职,要么不做;兼职网约车或者汽车共享,也即作为网约车发展根基的分享经济的特征,是不见容于目前的监管体系的。

学者李强治公布的数据显示,截至2018年7月,全国共有210个城市(包括4个直辖市和206个地级市)出台了网约车实施细则。在暂行办法确定的监管思路之下,许多城市果然就按照原有出租车行业的监管理念制定了网约车实施细则,其特点可以说是“限”字当头。

对车辆,许多城市在轴距、车价、排量、功率、车身尺寸、车龄等方面设定了高于传统巡游出租车的标准。这些标准显然与服务质量和安全水平没有关系,但提高了合规成本。例如,大连、兰州等17个城市要求车辆轴距大于2700毫米;厦门、大连、佛山要求发动机排量不低于2.0L或1.8T,或功率不低于 110kw;18个城市要求车价高于15万元,近一半城市要求车价高于12万元或当地巡游车平均价格的1.3倍以上。此外,全国有80多个城市对网约车准入车龄提出了较高要求,广州、青岛等地要求车辆必须是1年内的新车,福州、厦门等60多个城市要求车龄不满3年。

对司机,一些城市规定了户籍限制。在北京、天津这些网约车用户量较高的城市,地方细则只允许有本地户籍的司机申请网约车从业资格。在资格考试上,有些地方的考题设置了与服务质量无关、不必要的难题。有的地方仍然在用考传统出租车司机的方式考网约车司机。例如,一位通过考试的有某一线大城市户籍的网约车司机告诉笔者,资格考试中最难的是识别街道路线,尤其是那些小街道。实际上,在有地图导航的条件下,司机没有必要像传统出租车司机那样必须成为“活地图”才能提供优质服务。

对平台,许多城市实际上增设了行政许可的条件。例如,网约车平台的线上服务本来是跨地域的,但许多城市要求平台公司必须在本地设立分公司之后才能申请网约车平台资格。目前全国将近300个地级市,如果每个地级市都要设立分公司,平台的经营成本和申请难度显然大幅加重。

今年2月,交通运输部出台《网络预约出租汽车监管信息交互平台运行管理办法》,要求自3月1日起,网约车平台企业数据传输至部级平台后,由部级平台实时转发至相关省级平台及城市监管平台。事实上,有些城市的本地监管系统尚未建成,接入平台数据目前还无法操作。增设行政许可条件同样增加了合规成本,使得很多地方的合规化进程迟缓下来或者处于停滞状态。

二、合规僵局有什么后果

合规僵局的直接结果就是网约车服务供给减少。这是不难理解的。

许多网约车全职从业者自知难以或者无法合规化,于是逐渐退出这个行业。原来兼职从事网约车服务的车主本来就没有全职作网约车的打算,没有必要为了每周几单的收入去冒违规罚款的风险。因此,在北京这类超大城市,随着交管部门查处非法营运力度的增强,网约车供给急剧减少、“打车难”重新浮现。

合规僵局令已进入行业并打算继续营运的从业者难以形成稳定的就业预期。平台经济已成为我国劳动者就业的重要渠道。国家信息中心分享经济研究中心今年3月发布的《中国共享经济发展年度报告(2018)》显示,2017年我国提供共享经济服务的人数约为7000万,比上年增加1000万人;共享经济平台企业员工数约716万,比上年增加131万,占当年城镇新增就业人数的9.7%。

另据首都经济贸易大学中国新就业形态研究中心2017年和2018年发布的报告,2016年至2017年,滴滴出行平台的司机中,19%来自去产能行业,8%来自复员、转业军人,6%来自失业人员,7%来自零就业家庭。2017年6月至2018年6月,共有3066万车主和司机在滴滴平台获得收入,其中大部分为工作时间较短的兼职人员,整体平均月收入水平为1979元。

笔者访谈的几位尚未合规的某一线大城市司机,都很关心本地的户籍限制能否放开,自己究竟能不能合法地开网约车。对很多网约车从业者来说,这样一份时间相对自由、收入尚可维持家庭生计的工作,是有吸引力的。失去这份工作可能使他们的家庭在短期内陷入财务困境。

合规僵局也造成了出租车行业自身的割裂。尽管网约车被作为出租车行业的一部分纳入进来,但是,新旧板块一直难以融合,更遑论传统巡游出租车的升级转型。一方面,传统出租车公司的管理和利益分配模式严重落后,巡游出租车司机流失严重,出租车职业日益缺乏就业吸引力。另一方面,由于平台、车辆和司机的合规成本高,传统出租车公司与网约车平台在资源(包括车辆和司机)方面双向流动的通道并不顺畅。

对司机的户籍限制是某一线城市网约车合规僵局的主要原因之一。的确,相关的管理条例规定,出租车驾驶员必须具备“本市常住户籍”。但是,户籍限制并不是一个好的管制手段,甚至可以说是很糟糕的办法。且不说它直接违反了《就业促进法》规定的劳动者平等就业权,对外地劳动者构成歧视。单就出租车行业自身而言,户籍限制实际上早已成为出租车行业自废武功的损招。

近10年来,巡游出租车职业对该城市本地人日益缺乏吸引力,司机大量流失,同时老司机到龄退休的越来越多,有本地户籍的司机严重青黄不接。司机供给不足直接导致出租车服务的不足,出租车公司收入下降,这种局面反过来又加剧了出租车行业对就业者缺乏吸引力的局面,形成恶性循环。官方承认了一些极端情况,比如“部分企业为确保营收,招录部分无出租汽车从业资格证的驾驶员开展非法经营”。

三、芜湖为什么没有合规僵局

为什么说芜湖的网约车监管举措是一股清流?

因为,在众多城市设立高难度准入门槛的情况下,芜湖通过公平竞争审查,降低了网约车准入条件;在多数城市陷入合规僵局的时候,芜湖的网约车行业发展平稳,并正在带动巡游出租车业态的升级转型。10月上旬,笔者走访了芜湖市交通局的主管领导,并与几位出租车公司负责人、巡游车司机和网约车司机交谈。面对面的交流帮助笔者获知了更多信息,一些疑惑得以厘清。

2017年7月,芜湖市也出台了自己的网约车细则。有直辖市和省会城市相关政策的示范,芜湖市也像之前许多地方一样对网约车平台、车辆和司机设置了比较高的准入门槛。但是,细则发布后,交通局很快发现,已有网约车从业者的合规化意愿很低,符合标准的车辆很少,细则实际上很难“落地”。另一方面,由于合规门槛高,不合规的网约车照常运营,巡游出租车司机对此抵触情绪很大。行业维稳的压力促使主管部门考虑修订细则。

2017年11月,芜湖市启动对细则的审查和修订工作。按照2016年颁行的《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》和国家发改委等部门2017年10月印发的《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》,对原网约车细则实施公平竞争审查。2018年5月,完成对细则的修订。

修订后的细则删除了不必要、不合理或歧视性的准入条件,全面降低了准入门槛。主要包括:

首先,关于平台准入条件,删除了在本地设立分支机构的要求,平台只需在芜湖有服务机构即可;删除了平台数据信息接入市交通主管部门监管平台的要求;不在要求平台必须在芜湖纳税。其次,对于车辆,放宽了车龄限制,从3年延长到5年,降低了车辆的轴距和排量要求,网约车的轴距和排量只须不低于巡游车的轴距和排量。第三,司机方面,新细则将“取得市区居住证”改为“取得本市居住证”,降低了外地户口司机取得网约车驾驶员证的难度;删除了网约车驾驶员证6年有效的规定,意味着从业资格长期有效。最后,平台、车辆和司机三证分别申请、分开许可,互不关联。

芜湖新细则实施时间不过6个月,现在断言其效果为时尚早。但很明显的是,芜湖并未出现合规僵局。或者说,2017版旧细则造成的短暂僵局已经被2018版新细则成功破解。破解僵局的方法并不神秘,那就是根据本地实际情况和网约车安全营运的要求,降低市场准入门槛。截至10月初,芜湖已有12家平台取得经营许可证,将近600辆车辆取得道路运输证,8000多名司机取得网约车从业资格。黑车横行的状况得以改观。

在芜湖,笔者访谈的四名合规网约车司机,职业背景和家庭收入情况各不相同,但他们选择网约车职业的原因是相似的:网约车提供了一份时间相对灵活、收入比较稳定的工作。

另一场访谈中,一位老出租车司机对新细则的看法给笔者留下深刻印象。他说,新细则出台后,出租车司机们“稳定下来”。什么原因呢?因为,新细则给巡游出租车司机提供了一条转型出路,出租车司机也有机会开网约车。新细则把准入车龄延长为5年的目的之一,就是为了便于出租车司机带车转型。这位司机本人尽管还在一家公司开传统的巡游出租车,但他和很多出租车司机一样也考取了网约车驾驶员资格证。

可见,降低网约车准入门槛,不仅扩大了网约车的供给,同时也起到了打通新旧业态之间的资源流动,为传统出租车及其从业者提供转型通道的作用。

四、合规僵局怎么破

网约车合规僵局出现的根本原因是,一些地方细则在平台、车辆和司机的准入上设定了与服务质量和安全无关的、不合理的高标准。

合规僵局应当引起网约车政策制定者的认真反思:为什么合规化难以推进?监管细则是否符合国务院的简政放权、公平竞争要求?是否不当限制了劳动者的平等就业权,减损了本地的就业机会?是否为新旧业态的融合发展、资源优化配置提供了必要条件?现有的准入标准是否过度限制了网约车服务的供给,是否造成了新的“打车难”?

11月初,国务院办公厅发布《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》(国办发〔2018〕104号),要求国家市场监管总局、国家发展改革委推进“公平竞争审查制度”,废除妨碍“统一市场和公平竞争”的各种规范文件。

“公平竞争审查”为纠正各地的不合理准入规章提供了法制手段,同时也是破除网约车合规化僵局的良好契机。在这个方面,芜湖的做法是有标杆意义的。尽管芜湖细则不是每个城市都可以完全复制的,但实事求是,通过简政放权、公平竞争审查,删减“有害管制”和“冗余管制”的思路,是各地可以学习的。

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