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理解特朗普宣布南部边境紧急状态事件的三大焦点

来源:中国网 | 作者:陈建奇 ​张原 | 时间:2019-02-18 | 责编:蒋新宇


陈建奇 中共中央党校教授、世界经济所副所长  

张原 中国劳动关系学院教授


美国总统特朗普2019年2月15日在白宫宣布南部边境紧急状态,理由是阻止犯罪分子、毒品等继续通过南部边境进入美国,保卫美国南部边境的安全。按照美国国家紧急法案(National Emergencies Act),总统宣布紧急状态之后,将拥有没收财产、向国外派兵、实施戒严令、中止化学和生物武器管制等权利,特朗普希望据此动用军事工程等资金为其承诺的南部边境墙融资。



此举引发社会各界特别是美国民主党的强烈抗议,如何解读这一事件,显然成为评判当下及未来特朗普政府执政趋势的重要内容。


焦点一:特朗普宣布南部边境紧急状态的法理依据何在?


特朗普动用的国家紧急法案,可以追溯到1976年9月14日由福特总统签署的国家紧急法案(National Emergencies Act)。美国总统的权利源于宪法或者国会通过的法案,但这些都没有专门针对紧急情况的统一法案。根据国家所面临的一些特殊形势,1917年美国威尔逊总统就曾经专门发布美国水运紧急状态。20世纪30年代罗斯福总统宣称,其有权在不限制其范围或期限的情况下宣布紧急情况,他在执政期间宣布了银行假日及控制棉花生产等紧急状态。截至1973年,针对危机等各种特殊情形,国会出台了超过470个法案授权总统在危机时刻的特殊权利。这些权利只有总统在宣布紧急状态之后才生效,但总统在认定紧急状态上并没有什么过程和规则约束。


1976年美国国会希望通过出台国家紧急法案将总统应对紧急状态的权利进行规范。首先,通过出台法案终止1976年前总统所宣布的但尚未失效的紧急状态。其次,通过出台法案明确未来总统宣布紧急状态的程序,总统必须按照法案规定宣布紧急状态,启用特定的权利必须指出所援引的法律,并且通常1年后自动终止,除非总统在达到终止期限的90天内发布延期公告。第三,通过出台法案要求国会每六个月进行投票以决定是否终止现有的紧急状态。


尽管国家紧急法案试图规范总统的相关权利,但并没有明确说明什么是紧急状态,仅仅将紧急状态定义为总统认为是紧急的状态。总统拥有宣布新的紧急状态或者继续保持现有紧急状态相关法案的权利。1985年对紧急状态终止的权利做了进一步明确,即总统宣布紧急状态后,如果要终止这种状态,参众两院必须通过联合决议,而且还要总统签署,否则只有参众两院投票都超过三分之二多数才能直接终止。该法案还要求保留所有使用紧急权力的命令和规章的记录。


国家紧急法案授予美国总统在某种程度上拥有超越宪法及国会的权利,而且这种权利具有较大的随意性。从1976年法案颁布至2019年2月,美国历届总统已经宣布了59个国家紧急状态,截至目前还有31个每年都更新,目前还生效的最早的紧急状态是1979年11月14日卡特总统宣布的紧急状态,即在伊朗人质危机之后,卡特总统发布命令冻结伊朗在美国的所有财产。由此可见,特朗普动用国家紧急法案有其特定的法理依据。


表1:美国历届总统动用国家紧急法案的主要情况



焦点二:特朗普宣布南部边境紧急状态事件的原因何在?


特朗普宣布南部边境紧急状态缘起竞选承诺,从2016年特朗普参与美国总统竞选以来,他就在多个场合提出要在边境修建长城,阻止毒品进入美国、打击非法移民等问题,以此提高美国国家安全。特朗普当选美国总统后多次强调修墙愿望,这既是兑现竞选承诺的表现,也为下次竞选获胜创造条件。


然而,要修墙就必须要资金,但美国预算资金法案必须由国会批准,美国中期选举之后,民主党控制了众议院,共和党控制了参议院,佩洛西担任众议院议长,2018年底美国国会提出的2019财年预算法案未包含特朗普所要求的南部边境墙费用,为此特朗普拒绝在预算法案上签字,导致美国政府从2018年12月25日起关门。


美国政府关门期间,尽管特朗普与国会进行沟通谈判,但未能在边境墙资金安排上达成共识,佩洛西等民主党人坚持不予拨款,认为南部边境虽然有安全问题,但可以通过采用智能电子设备等方式进行升级,建设实体墙既浪费资金,也违背美国自由的价值观。结果导致美国政府关门长达35天,创下美国联邦政府最长停摆记录,这对共和党及民主党都构成较大压力。在此背景下,今年1月25日特朗普在白宫签署临时拨款法案,重启政府运作三周至2月15日。在政府重新开门之后,国会继续对边境墙修建事宜进行讨论,但相关进展不如预期,特朗普多次向外界表示如果没有获得相关资金,那么可能动用国家紧急法案以获得主动权。


今年2月14日,美国参众两院通过了一份总额达3330亿美元的边境安全和联邦支出法案,为约四分之一的联邦政府机构拨款至本财年结束的9月30日。该法案仅同意给南部边境墙项目拨款13.75亿美元资金,用于得克萨斯州奥格兰德谷区域修建一段55英里长的实体墙。特朗普随后表示,愿意签署该法案,以避免联邦政府再次关门,但将采取其他行政手段,包括宣布进入国家紧急状态,以确保边境的国家安全。2月15日特朗普宣布签署南部边境紧急状态,宣布动用约80亿美元资金修建边境墙。其中,13.75亿美元来自刚通过的新版预算案授权资金,36亿美元来自军事工程建设款,动用总统预算自由裁量权从缉毒禁毒项目中划拨25亿美元,从财政部资产没收基金中动用6亿美元。


特朗普宣布南部边境紧急状态,表面上是对犯罪分子、毒品等继续通过南部边境进入美国的巨大担忧,实质上就是通过此法案获得授权,取得修筑南部边境墙所需的资金。对此,美国国会众议院议长佩洛西和参议院少数党领袖舒默发表联合声明表示,这不是紧急状态,总统散布恐惧情绪并不意味着进入紧急状态,国会将捍卫宪法权威。按照现行法律,即便众议院与参议院通过联合决议提出终止紧急状态,但除非参众两院投票超过三分之二多数通过,否则必须经过总统签署才能生效,在当前共和党主导参议院的情况下,显然较难终止特朗普南部边境紧急状态。特朗普宣布南部边境紧急状态之后,他将获得一系列相关权利,此举将为构建南部边境墙奠定重要基础。


焦点三:为何特朗普宣布南部边境紧急状态事件备受关注?


特朗普在白宫宣布南部边境紧急状态时发表讲话,指出历史上有很多总统都动用过国家紧急法案,而且奥巴马在任内曾经宣布针对跨境犯罪的国家紧急状态,特朗普认为他此次的行动只不过是奥巴马提出的紧急状态的延续,并没有超出传统范畴。从这个角度看,特朗普宣布南部边境紧急状态并非什么大新闻,但相比本世纪以来将近60次的国家紧急状态,为何本次事件如此备受关注?结合当下的信息来看,特朗普宣布南部边境紧急状态或将触动三方面的挑战,由此决定了本次事件的非同一般。


首先,特朗普通过宣布南部紧急状态获得建墙资金,挑战美国的法律权威。自美国国家紧急法案颁布以来,美国总统动用该法案获得授权,大部分是针对美国国家安全而采取对外实体的限制措施。但特朗普本次宣布南部紧急状态,却是借此获得美国国内财政资金调配权,而且这种资金安排已经明确被国会所否决。特朗普的做法,实质上已经挑战了美国国会已经通过的2019财年预算法案,深层次上挑战了美国的法律权威,众议院等相关机构的政客强烈反应属于意料之内,由此可能持续引发相关部门的口水战或者法律诉讼,这种连锁反应在此前的诸多同类事件中并没有出现,这必然引发公众的持续关注。


其次,特朗普调配其他项目财政资金用于建墙,挑战美国预算财经纪律。特朗普希望国会批准57亿美元用于建墙,虽然单纯从修墙本身来看,这种力度并不小,但从美国年度4万多亿美元的预算来看,这仅仅是其中极小的份额,特朗普如此关注国会对该项目的资金批复问题,体现了美国预算制度的精细化,也体现了美国预算执行的严肃性,关于该项目的各种论证,也体现了美国财政预算对绩效的重视。在此背景下,特朗普宣布通过国家紧急法案变更财政资金用途,从多个渠道筹集财政资金,这种行为显然极大挑战了美国财政预算制度的权威性,触及了美国财经纪律的底线。


第三,特朗普通过国家紧急状态法案获得超级授权,挑战美国两党制衡体系。特朗普希望为建墙获得财政资金,如果参众两院都是共和党控制,那么这种要求估计在国会通过的可能性就很大。然而,当前美国民主党控制着众议院,特朗普未能如愿获得所需建墙资金很大程度上是民主党的政治诉求。从这个角度看,特朗普通过宣布紧急状态强行获得相关资金,表面上是对于民主党关于南部建墙资金反对意见的否决,深层次上反映了美国两党制衡机制的弱化,特朗普作为总统可以通过国家紧急法案获得超级授权,触动了美国的政治机制。


综合来看,特朗普宣布南部紧急状态事件本身并无太多亮点,美国多个总统曾经多次动用国家紧急法案而获得超级授权,但此次事件衍生出了财政资金的安排问题,挑战了美国的预算财经纪律、挑战了美国法律权威、挑战了美国两党的制衡机制。高度关注该事件后续的演变,成为理解特朗普执政空间的重要内容。虽然本次事件未来的演变态势较难估测,但本次事件可能倒逼美国未来深层次讨论或者完善包括国家紧急法案在内的法律体系,由此规范总统的权利。当前美国财政债务已经超过22万亿美元,未来财政减税增支的空间在缩窄,两党关于资金分配的争议可能常态化,这对特朗普执政可能产生深层次的影响。



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