谢来风 中国（深圳）综合开发研究院港澳及区域发展研究所
《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下称《纲要》）的特殊性在于，它是一份跨越了实行不同社会制度、处于不同发展水平的城市的区域发展规划，不同于国际湾区和国内相关区域的发展规划。从国际国内区域发展经验来看，“一国两制”的独特性和大湾区内要素自由流动构成张力，这在一定程度上决定着大湾区建设的水平和能级，需要妥善和智慧处理。在不同制度下实现要素高效便捷流动虽有先例，但在大湾区内做这项工作，仍然非常具有挑战性。
一、大湾区要素跨境流动存在诸多障碍
《纲要》在第一章内容中提到，“（粤港澳）市场互联互通水平有待进一步提升，生产要素高效便捷流动的良好局面尚未形成”。这是大湾区建设面临的挑战和现实背景。
目前，大湾区内货物、人员、资金、信息、技术等要素跨境流动存在各种障碍。比如人员方面，港澳居民在港澳获得的建筑师、律师、注册会计师等专业资格在内地不被认可，跟港澳相比内地个税税率高、抵扣少，回乡证功能、子女教育、入职体检、开立银行账户等方面仍未享受同等待遇等等，导致港澳居民在大湾区工作、生活、居住感到不舒服、不便利；货物方面，粤港澳三地实行不同关税制度，查验标准和行政管理体制差异较大，信息难以共享，通关效率较低；资金方面，港澳与内地资本市场虽有互通通道但“限流措施”较多，科研、创业、PE／VC等资金跨境流动管理不够灵活，跨境电子支付市场分化带来不便。另外，港珠澳大桥、深圳湾大桥等跨境工程建设的经历告诉我们，粤港澳三地各类技术和标准差异很大，亟需互认或者协同的机制。
以上种种障碍，事实上导致大湾区内港澳与内地城市形成“两个市场”，要素在“两个市场”之间无法自由流动。
从《纲要》提出的发展目标来看，大湾区不是简单的经贸投资合作区域，而是居民跨境通勤、工作、商务、生活、休闲旅游的区域。往来港澳和大湾区内地城市之间的居民，其跨境通关是“日常生活和工作需求”而不是“一次性通关需求”；跨境的货物、资金、技术等要素，也不是国与国之间经贸合作需求，而是大湾区区域一体化发展甚至是居民日常生活所需。笔者认为，破除要素跨境流动的障碍，才能推动大湾区五个战略定位的实现，这是大湾区建设的关键。
二、欧盟和东盟等地区的做法值得参考
大湾区具有“一国两制”的特殊性，要素流动最终也涉及到粤港澳三地法律、制度、政策等的协同。在不同制度下实现要素高效便捷流动甚至自由流动，欧盟和东盟在政策框架设计、推进策略、政府合作机制等方面的做法，对大湾区有参考价值。
作为一种超国家机制，欧盟实现了不同主权国家之间货物、服务、人员和资本的自由流动，可以说是目前世界上区域融合一体化发展的最高水平。欧盟最重要的基础是逐步构建了完全互联互通的共同市场（Common Market，欧盟官方文件称为内部市场Internal Market）。从最初的货物自由流动到全要素自由流动，从有限的煤钢共同体到全领域共同体，从政府政策协同到统一立法，欧盟从点到面、先易后难、从具体实践到法律制度，通过大量的容错试验和不断修正完善，最终建立了成熟发达的共同市场。
东盟以欧盟为样板，采用务实易落地的做法推动要素在不同国家市场之间高效便捷流动。在《东盟经济共同体蓝图2025》中，东盟提出了“促进货物、服务、投资、资本和专业技术人员的无缝式流动（seamless movement），为企业和消费者建立一个更加统一的市场”的目标，并率先推动货物和服务贸易自由及八个专业技术资格的互认。同时，东盟还设立了具有一定法律效力的秘书处来负责政策的协调。
《纲要》提出要在大湾区内“更好落实CEPA框架下对港澳开放措施”“在CEPA框架下研究推出进一步开放措施”。因此，推出升级版的CEPA或者采取更具突破性、创新性的举措，采用区别于WTO框架的开放政策框架设计，都是大湾区促进要素高效便捷流动可以尝试的举措。
三、率先推进科技创新要素自由流动
短期内，各类要素在湾区内自由流动可能引发一定的风险和影响城市间关系，因此需要从局部、从最紧迫最核心的领域进行突破、建立示范。
从《纲要》的五个战略定位来看，“具有全球影响力的国际科技创新中心”无疑处于非常突出的位置，《纲要》全文也只在这一处说到要素流动时用了“自由流动”的说法（《纲要》原文为“充分发挥粤港澳科技研发与产业创新优势，破除影响创新要素自由流动的瓶颈和制约，进一步激发各类创新主体活力，建成全球科技创新高地和新兴产业重要策源地”）。因此，率先推进科技创新要素在大湾区内自由流动，是一个值得尝试的突破。
《纲要》已经提出若干措施，包括“研究实施促进粤港澳大湾区出入境、工作、居住、物流等更加便利化的政策措施，鼓励科技和学术人才交往交流”“向港澳有序开放国家在广东建设布局的重大科研基础设施和大型科研仪器”“支持粤港澳有关机构积极参与国家科技计划（专项、基金等）”“支持粤港澳设立联合创新专项资金，就重大科研项目开展合作，允许相关资金在大湾区跨境使用”等。
笔者认为可以在以下几个方面进行大胆尝试。一是在大湾区内选取特定区域进行沙箱试验，允许粤港澳科技创新要素在区内自由流动，逐步成熟后在大湾区全域实施。二是以推进科技资源共享为基础建立包括政府部门、大学、企业、智库等主体在内的区域创新体系，加强资源要素流动、碰撞、融合并产生“化学反应”。三是建立政府间政策协同机制，对科技创新要素自由流动政策进行系统性的框架设计和试验，而不是零敲碎打式的单项政策试水。（责任编辑 王琳）
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