李莹 中国发展研究基金会项目主任、助理研究员
2009年起我国开始实施新一轮积极的财政政策，至今已为期十年，减税降费是其重要组成部分。近年来经济环境稳中有变，社会对减税降费的需求愈加迫切。中央经济工作会议明确提出2019年积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费；2019年3月5日，国务院总理李克强作政府工作报告时表示，2019年将全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元，比2018年减税降费规模1．3万亿元提高7000亿元左右。财政收入增速放缓与财政支出刚性压缩减税降费空间，未来需要深化过紧日子的认识，实施惠当前与利长远的减税降费措施，推动积极财政政策加力提效。
社会对更大规模减税降费的需求愈加迫切
（一）全球减税竞争加剧
美国特朗普减税是国家间竞争的结果，并进一步加剧了全球减税竞争。为刺激经济发展并增加财政收入、同时提高美国企业的国际竞争力，特朗普推动了三十年来美国变动最大的一次税改，力图通过大幅降低公司所得税税率来降低企业税负（最高边际税率从35％降至21％），提高个人所得税扣除额来降低个人和家庭税负，实行企业海外所得属地征税制度和境外利润汇回一次性抵税制度来降低跨国企业税负，同时取消企业最低替代税制度等措施来简化税制。一些国家也选择了减税来应对美国减税冲击：英国和法国调低了本国公司所得税和个人所得税的税率；德国则通过极高的豁免比例来降低本国企业的资本利得税，挽留本土企业在德国投资。税收是要素流动的成本，减税降低了本国要素的国际流动成本、提高了国际竞争力。
（二）国内宏观经济环境中总需求偏弱
当前国内消费与投资需求偏弱。第一，消费增长呈现逐年回落趋势。在近十年中，2018年居民人均消费支出增速仅高于2017年；自2011年起，代表实物消费的社会消费品零售总额同比增长速度已连续7年下降，2018年增速降幅扩大至1．2个百分点，是3年以来的最大降幅。第二，固定资产投资增速下滑，民间投资预期不稳。2018年固定资产投资增速较2017年下滑1．3个百分点至5．9％，创1995年以来最低增速；民间制造业生产和投资面临较大下行压力，民营企业家预期不稳，制造业PMI自2018年12月跌破荣枯线，经济景气度进入收缩区间，中小企业尤为明显。实质性减税降费有利于降低企业成本、稳定就业，同时提高居民可支配收入，助推我国经济未来可持续增长。
（三）减税降费效果显现，但企业税感仍然强烈
2012年以来各口径的宏观税负均出现下降（见表1）。新一轮积极财政政策的减负效果分为三个阶段：2009－2012年结构性减税的整体减负效果欠佳，宏观税负不断加重；2012－2015年，结构性减税效应显现，窄口径税负下降0．5个百分点，但被非税收入的增长所抵消；2015年－2018年减税降费效果增强，2018年度减税降费规模突破1．3万亿，其中税收收入增幅比上年回落2．4个百分点，非税收入同比下降4．7％。
宏观层面税负逐年降低，但微观层面的企业税感仍然强烈。一是由于我国税收主要纳税人是企业，税收90％以上由企业缴纳，虽然存在税收转嫁因素，纳税人不一定是负税人，但还是给缴税方造成较大的资金压力，加重了企业负担；二是以流转税为主体的税制结构的自动调节功能和税制弹性均较弱，企业利润增速放缓而税负未同幅度下降，尤其是中下游民营企业经营遇到困难，税感增强。
（四）此前减税降费措施引导预期不足，企业获得感不强
引导预期的减税降费可以降低不确定性，提高企业获得感，进而增强市场信心。然而此前以减税基为主的减税政策文件复杂、实际操作空间较大，信息不对称导致一些企业没有享受到优惠；同时减税基一般有时限，到期后是否继续执行的主动权在于政府，增加了未来的不确定性，影响社会预期。税收征管加强以及营改增后中小微企业面临进项税增值税发票获取困难的问题，降低了企业减税的实际获得感。
减税降费空间的现实压力与可能性
减税降费在考虑社会需求的同时，还要综合考虑财政收支约束下的减税降费空间大小，寻找需求与可能性之间的平衡点。
（一）2018年减税降费效果明显，收支缺口有所增大
2018年，全国一般公共预算收入同比增长6．2％，总体进入到中低速增长阶段，其中增值税税率调整与个人所得税改革的减收效果在三四季度显现：国内增值税一、二季度分别增长20．1％、13％，三、四季度相继回落至2．2％、0．5％；个人所得税一、二、三季度分别增长20．7％、19．9％、23％，四季度转为下降2．7％。全国一般公共预算支出同比增长8．7％，保持较快增速。一般公共预算的收支缺口达到37554亿元，同比增长22．1％，占一般公共预算收入的20．5％，财政收支压力进一步加大。
（二）预计未来财政收入增速放缓与财政支出刚性矛盾突出
在收入端，我国税收增速与名义GDP增速呈现较好的同步关系（见图1），经济下行压力加大使得政府面临财政收入增速放缓的压力，未来更大规模减税降费的措施短期内可能导致财政收入增速下降加快。
在支出端，支出刚性挤压了减税降费空间。财政政策已经不仅注重扩大需求以实现保增长和稳增长，更多的是要应对社会领域的诸多风险。根据国际经验，伴随经济结构调整、老龄化程度加深，财政支出中的社会性支出占比不断攀升，尤其是社保、医疗、环保、扶贫等重点民生领域的支出增长较快（见表2）。
（三）2019年减税降费规模超出预期
2009－2018年积极的财政政策中，2009年减税降费规模在GDP或财政收入中的比重达到顶峰；2018年增值税税率调整与个人所得税改革，以及大规模降低非税收入，促使减税降费规模绝对量达到顶峰的1．3万亿，但在GDP与财政收入中的比重仍低于2009年（见图2）。从赤字规模来看，2009年以来我国预算赤字率均未超过3％的警戒线。
世界银行与国际货币基金组织最新预测，2019年中国经济增速为6．2％，结合未来CPI水平总体温和、PPI同比增速下行的价格环境，预测2019年名义经济增速很可能在7．5％－9．5％之间，在赤字率2．8％的水平下，假定减税降费规模保持在GDP的1．4％－2％之间（2009年与2018年均未超过1．6％），估算得到2019年减税降费空间在1．35万亿元－1．97万亿元，政府工作报告指出2019年减税降费近2万亿元，无论是绝对量还是相对量，均达到历史最高峰，真正实现减税降费规模超出预期。
深化过紧日子的认识，实施惠当前与利长远的减税降费措施
减税降费作为财政政策加力提效的重要内容，是我国推进供给侧结构性改革的重要举措，既要惠当前，也要利长远。通过深化过紧日子的认识，为减税降费腾挪空间。与此同时，短期实施更为有效引导预期的减税降费措施，长期则着眼于深化财税体制改革，使减税降费政策产生长期、稳定的效果，促进积极的财政政策加力提效。
（一）深化过紧日子的认识，拓展减税降费政策空间
减税降费给企业带来实惠的同时也造成财政收入增速放缓甚至下降，深化过紧日子的认识对平衡两方关系尤为重要，是拓展减税降费政策空间的必要手段。
过紧日子既是当前形势所迫，也应是政府主动为之，深化过紧日子的认识分为三点：一是继续压减一般性支出节用裕民，同时提高财政透明度、强化外部监督来控制政府行政成本；二是优化财政支出结构，打破“基数加增长”的预算分配固化格局，通过存量加增量的调整，力求在实质性减税降费的同时实现财政平衡；三是提高政府资金效率，一方面政府投资不能继续低效投资、大搞成本收益不理想的基建，而应通过全面深化改革，显著提升中国经济的增长效率，另一方面要尽快构建包含事前、事中、事后评估三位一体的全周期绩效评价体系。
（二）短期要实施更为有效引导社会预期的减税降费措施
在方向上，坚持“宽税基、低税率、严征管”，减税政策由缩税基向降税率转变，提高减税获得感。在方式上，借鉴国际上减税经验，明确短期减税规模与未来减税总量计划，分步骤执行，避免赤字与债务过快上升，也更容易给社会形成减税预期。具体来讲：
第一，加快推进简并增值税税率对企业直接减负。一方面当前“互联网＋”、工业4．0带来了业务模式综合化特征，我国多档税率的复杂税制给混业经营企业增加了核算难度，不利于税收遵从，简并增值税税率的社会反响、传播效果以及带给人们的心理感受比缩小税基更强烈，对企业直接减负的同时更能有效引导预期。2019年政府工作报告明确将2018年的三档增值税税率16％、10％、6％下调到13％、9％、6％，三档税率的结构没有改变，未来仍有简并的空间。二是完善中小企业进项税抵扣，允许其按当期营业收入的一定比率计算增值税进项税额，解决进项发票难以取得而增加税负的问题。
第二，应对全球减税竞争，逐步下调一般企业的企业所得税税率。当前发达国家如美国、新加坡、英国以及东南亚发展中国家如越南、泰国等国家，企业所得税税率下降到20％以内，低于我国一般企业25％的企业所得税税率。此外，我国存在大量与企业所得税有关的税收减免、税收优惠，实际税率与名义税率不一致。之后还应逐步下调企业所得税税率，同时对现有企业所得税的相关优惠规定进行全面清理促进税收公平，实现企业所得税税率名实一致。
第三，社保费率调降措施要与强化社保征管同步跟进。一是2008年金融危机之后，多个国家的减税政策集中体现在降低社保费率，截至2017年年底，OECD有14个国家大幅下调了社保的缴费率，我国较高的名义缴费率未来仍有较大的下调空间。二是我国实际缴费率与政策缴费率差异较大，做实缴费基础的同时适当降低费率对社保基金影响较小。三是以社保缴费中占比六成的养老保险为抓手，一方面降低企业缴纳费率，另一方面推进养老保险的全国统筹，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，实现降低费率与提高可持续性相统一。
（三）长期要着眼于制度性建设来深化财税体制改革
要使减税降费政策产生长期、稳定的效果，就必须完善与减税降费相关的制度性建设，深化财税体制改革。
第一，落实税收法定原则，提高税制的稳定性和可预见性。我国一些税收要素决定权仍由行政部门掌握（如增值税税率调整，个人所得税专项附加扣除），降低了税收制度的稳定性，影响居民消费能力和市场预期。为确保税收法定原则的落实，未来的税制改革应避免立法的行政化倾向，通过税收确立方式的现代化，逐步实现税收要素依法确定。
第二，编制中长期预算，提升工作计划性。我国预算管理模式是“一年预算，预算一年”，导致年终突击花钱时有发生，也不利于制定与实施中长期工作计划和政策目标。建议制定3－5年期预算，并合理分解到各个年度，据此向财政部门提出预算申请，提高工作的计划性。
第三，减税的同时逐步调整税收结构，增强税收自动稳定器功能。一是降低间接税比重、增加直接税比重；二是将主要从生产经营等前端环节征税转向收入、消费、财富等后端环节征收，提高税收效率、促进公平分配。
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