海南自由贸易港的重大使命

面对世界百年未有之大变局，加快探索建设海南自由贸易港进程，就是要充分借鉴学习国际自由贸易港的成功经验、适应国际经贸规则的变革趋势，建立对标世界最高水平开放形态的经济体系。

智库观点 迟福林

习近平总书记在海南建省办经济特区30周年大会上发表重要讲话以后，几次在重要国际场合提出“加快探索建设海南自由贸易港进程”。为什么强调要“加快”？笔者的理解是，面对世界百年未有之大变局，加快探索建设海南自由贸易港进程，就是要充分借鉴学习国际自由贸易港的成功经验、适应国际经贸规则的变革趋势，建立对标世界最高水平开放形态的经济体系。由此，使海南在实行世界最高水平开放政策、推动经济全球化中承担重大使命。

战略定位：把海南打造成为我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户

把海南打造成为我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户，这是中央明确赋予海南自由贸易港的战略定位。这个战略定位，既要求海南以开放为先，以制度创新为核心，打造最高水平开放形态；也要求上上下下、方方面面把认识与行动统一到这个战略定位上来，解放思想、抓住机遇、形成合力。

1.落实“战略定位”重在推进南海经贸合作进程

南海地处两大洋和两大陆的交汇地带，是太平洋通往印度洋的海上走廊，是多条国际海运线和航空运输线必经之地，是连接亚太地区与世界的最主要的海上运输通道之一，海南是我国面向南海中最大的岛屿。落实中央关于海南自由贸易港的“战略定位”，服务于我国高水平开放的大局，重中之重是海南要在南海经贸合作中扮演重要的战略角色。

2.落实“战略定位”，关键是尽快把海南建成南海经贸合作的重要平台

一是加快推进南海区域互联互通进程。以海上基础设施互联互通为依托，加强海南与区域内国家和地区在港口、国际中转、海运航线、物流配送、邮轮客运等方面的密切合作；积极融入国际陆海贸易新通道，成为连接“一带”和“一路”的重要枢纽。二是加快建设南海区域人文交流平台。例如，构建南海区域高端交流对话平台，充分发挥博鳌亚洲论坛的带动力、影响力。

3.落实“战略定位”的重大举措是把海南建成泛南海经贸合作的先导区

海南有条件在推进“泛南海旅游经济合作圈”的形成中发挥特殊作用。例如，加快开通海南到东南亚国家和21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区的邮轮旅游航线，加快三亚邮轮母港建设；建立泛南海岛屿经济合作体，推动海南岛与泛南海国家、地区等旅游经济合作体建设；把洋浦打造成为南海油气资源勘探、开发、加工、储备、交易为主要业务的自由工业港区；加快三沙前沿基地建设等。

产业定位：以服务贸易为主导

在服务贸易与服务业市场开放直接融合的背景下，海南自由贸易港要形成以服务贸易为主导的独特优势和突出特色，重点、难点、焦点大都集中在服务业市场开放的广度和深度。

1.加快服务业市场开放

一是以旅游文化产业开放提升海南旅游文化国际竞争力。2018年，海南文化产业增加值占GDP比重仅为3.30%。提高海南旅游文化的竞争力，关键在于加快推进文化、旅游、体育、娱乐等服务业市场全面开放。二是以扩大金融市场开放加快形成以外资、社会资本为主体的金融体系，放宽外资金融机构的业务范围，允许支持内外资金融机构在海南开展离岸业务，由此明显改善海南的投融资环境。三是以扩大电信、互联网等特定服务业市场开放为重点推动新兴服务业发展。

2.关键取决于服务业项下的自由贸易进程

从服务业项下的自由贸易走向全岛全面开放，是海南从自由贸易试验区向自由贸易港过渡的重要行动，是加快形成以服务贸易为主导产业保障的重大举措，海南有条件在这方面先行先试。例如，与香港联手共建具有世界影响力的国际旅游消费中心；尽快将博鳌乐城国际医疗旅游先行区部分政策的实施范围扩大到全岛，并进一步拓展政策深度；加快推动教育市场开放进程，将海南打造成为“教育开放岛”。

制度创新：赋予海南自由贸易港更大改革自主权

海南建省办经济特区30多年的实践一再说明，优惠政策固然十分重要，但如果没有制度创新，这些政策实施效果也会大打折扣。只有在制度创新的前提下才能激发政策效果，为政策落地提供根本保障。

1.海关制度创新

海南自由贸易港要打造世界最高水平开放形态，一是要对标国际知名自由贸易港，创新海关监管制度；二是要适应经济全球化大趋势，尤其是“零关税、零壁垒、零补贴”的国际经贸变革趋势。建议海南海关制度创新分两步走。

第一步是建立特殊海关监管制度。一是在海南设立国家海关特殊监管区。这个特殊监管区，虽然不是一个完整的单独关税区的概念，但又执行国家赋予类似于香港、澳门“单独关税区”的海关监管职能，由此保障海南自由贸易港的开放政策得以全面贯彻实施，并有效防范各类风险。此外，以服务贸易为主导的海南自由贸易港，难以严格划定“境内关外”的物理边界，但必须有清晰的“境内关外”制度边界，通过制度安排实行“分线管理、分类监管”。二是以实现“双自由、双便利”为目标。海南自由贸易港以服务贸易为主导，需要以强大的内地市场作为依托。“二线高效管住”并不是管死，而是要加快推进“放管服”改革，实现高效监管、物畅其流、人便于行。为此建议，海南海关特殊监管体制的设计要在有效防范风险的前提下，既面向国际市场又服务国内近14亿人的内需大市场；既保证海南与境外市场在各要素流动上的自由和便利，也保证海南与内地市场在各要素流动上的自由和便利。三是探索实行“分线管理、分类监管”的新模式。创新自由贸易港“一线放开，二线管住”的传统监管模式，需要在“境内关外”的基础上界定好人员、货物、服务和资金的“进出境、进出岛、进境出岛、进岛出境”四个流向各自的海关监管状态，按此实行分类监管。根据四个流向分别实行进出境都放开、进出岛都要管、进境出岛和进岛出境实行管住与放开相结合的监管方式。

第二步是争取设立海南单独关税区。服务于高水平开放以及国家对海南自由贸易港的战略定位，适应经济全球化大趋势，海南特殊海关体制的设计，不是简单的“一线放开，二线管住”，而是要适时建立单独关税区。一是在海关法授权的领域内实施法定的海关监管权；二是授权处理相关经贸事务，享有对域内经济法人、个人的经济行为的管辖权；三是赋予海南在处理对外经贸关系上的自主权。

2.财税制度创新

对标国际自由贸易港，重要的是对标先进的、优惠的税收制度。海南自由贸易港起点低，财税制度如何设计有着重大的影响作用。建议分两步推进财税制度创新。第一步：实行低税率。对标国际自由贸易港，海南的税率要低。此外，考虑最初几年海南财政的状况，建议中央财政给予海南一定的财政补贴，支持海南自由贸易港起步阶段的基础设施建设等。第二步：建立相对独立的财税制度。如果在财政和税收上没有相对独立的制度安排，将难以适应自由贸易港建设的需求。建议在国家的严格监管下，实行相对独立的财税体制。例如，明确将地方税收的税种开征、停征权和税收减免权、税率调整权下放给海南；通过赋予海南更大的税收自主权，支持海南加快自由贸易港建设。

3.金融制度创新

建立与市场主体投融资需求相适应的金融体制，在促进境外资金、社会资金自由流动的同时，有效防范金融风险。考虑海南的金融制度绝不能仅仅从海南条件出发，而应更多地从金融开放的制度性安排上考虑。例如，海南有可能成为我国数字货币的重要试验基地。如果区块链技术能够实现突破，海南有可能成为我国数字货币的重要试验基地，既可以严格监管，又能充分放开，金融制度创新就会取得重大突破。

关键所在：实行特殊的行政体制安排

从实践看，在海南打造最高水平开放形态，需要建立与之相适应的行政架构，需要行政体制的重大改革。建议在中央统一领导下，把海南全岛划定为全新意义的“特别经济区”，建立与高度开放型经济形态相适应的高效率的、特殊的行政体制。

1.赋予海南经济社会行政管理权

经中央授权，建立适应海南自由贸易港建设发展需求的高效率行政管理体制；赋予海南较大的经济自主权、行政管理权、社会治理权等。这样，既有利于协调海南与中央各部委的关系，更好地利用国内资源，也有利于提升海南行政运行效率。

2.授权海南按照境内关外的原则处理与境外的经贸关系

建议在条件成熟时，中央授权海南在投资、贸易、金融、航运、通信、旅游、文化、体育、医疗等领域以“中国海南”的名义，同相关国家、地区保持和发展经贸关系，由此全面对接国际市场。

3.积极探索与行政体制改革相适应的司法体制改革

以改革实现与国际惯例接轨的司法体制和统一高效的行政体制相融合，推动海南形成法治化、国际化、便利化的营商环境和公平统一高效的市场环境。

4.为海南自由贸易港实施特殊行政体制提供法律保障

建议在《海南自由贸易港法》中明确在海南实行特殊的行政体制。在《海南自由贸易港法》尚未颁布前，为使海南自由贸易港建设尽快取得重要突破，建议由国务院授权海南采取特殊的行政体制安排。

习近平总书记要求海南“要站在更高起点谋划和推进改革，下大气力破除体制机制弊端，不断解放和发展社会生产力”。加快探索建设海南自由贸易港进程，要尽快形成高度开放、公平竞争的市场环境；要尽快在产业项下的自由贸易方面取得实质性突破；要尽快在制度创新方面有重要突破；要尽快形成良好的社会环境、工作环境。

[作者系中国（海南）改革发展研究院院长]