超级台风袭击背后，暴露了日本在公共基础建设上的一个大企图

今年十九号台风“海贝思”于10月12、13日纵贯日本关东地区，其所带来的特大暴雨、河水泛滥、山洪暴发和龙卷风，令这个岛国又一次经历了重大自然灾害的洗劫。

（图为“海贝思”肆虐日本 图源：国际在线）

“海贝思”与近年来发生的地震、海啸、风灾、雨灾、暴风雪及火山爆发等一起，将日本各地公共基础设施状况置于放大镜下，暴露出诸多问题。

当然，日本近年来也加大了公共基础设施整修、重建力度，其成效也很显著，留下诸多启示。

1 日本公共基础设施面临老化后的考验

日本是自然灾害多发国家，公共基础设施的第一个目的是为了防灾，保护人民生命和财产。日本的大型基础设施大部分兴建于经济高速增长时期，目前逐渐老化，进入维护期，总体上正面临四个考验。

一是重大自然灾害频频发生。

如近年特大雨灾的发生越来越频繁，降雨量超过每小时50毫米的次数越来越多，降雨呈现局部地区集中化、极端化趋势。1976-1985年的十年间平均发生174次，而2006-2015年的十年间平均发生230次，后者为前者的约1.3倍。人们记忆犹新的2018年夏季西日本极端暴雨灾害，死亡二百多人，农林水产业经济损失额至少达481亿日元（折合人民币约31.3亿元）。

（2018年7月22日，中国驻日本大阪总领事李天然「右四」看望日本冈山县暴雨灾区侨胞。图源：新华网|中国驻大阪总领馆）

这次的“海贝思”同样造成日本20多个都府县大面积降雨和洪水泛滥。

二是基础设施加速老朽化。

建设于经济高速增长时期的基础设施，如公路桥梁、河川、下水道、港湾等，都面临年久失修问题，维护这些设施将带来相当大的财政压力。

桥梁等基础设施设计寿命一般为50年。年中以来屡遭地震、雨灾、台风灾害的大阪府，从2016到2025年的十年间，预计有约四成基础设施的年限会超过50年。据测算，未来20年，有50年以上历史的基础设施占比将加速增加。

据国土交通省统计，有约30万座公路桥、250个隧道、1000个由国家管理的河川设施、1.5万公里下水管道和100个港湾岸壁，都不清楚其建设年份。

三是地方人口减少、缺乏活力，公共基础设施维护管理乏人。

目前，日本地方人口低密度化与人口向城市移动的两大趋势同时出现。据统计，从全国每平方公里居住人口看，若以2010年的数据为基准，那么到2050年，无人居住地区将达到2010年的19%，人口减少50%以上的占44%，人口出现减少但未到50%的占35%，人口增长的地方仅占2%，且主要分布在大城市圈。

从市区町村人口规模看，人口越少的地方人口减少率越高。现在人口不到1万人的市区町村大约将减少一半。

在这些无人区及人口密度稀薄的地区，当地的基础设施该怎么办？如果仍按现在的做法则成本太高，所以必须集约化处理。

四是公共基础设施老朽化的日本城市国际竞争力出现下降。

据日本森纪念财团“世界都市综合排名”，2008年，世界都市前30名中，前4位为纽约、伦敦、巴黎、东京。新加坡、首尔、香港、上海、北京分居11、13、17、25、28位。到2016年，东京位次前移一位，前4位为伦敦、纽约、东京、巴黎。而新加坡、首尔、香港、上海、北京位次则大幅上升，分居5、6、7、12、17位。2016年日本的大阪和福冈分别居22和36位。

另据经济产业省2016年外资企业动向调查，外资企业在亚太地区总部的分布，日本为89家，中国为263家，中国香港202家，中国台湾40家，韩国30家，印度38家，新加坡365家，澳大利亚70家，亚太地区其他国家（地区）98家。

未来国家间的经济竞争在很大程度上体现为城市间的竞争。具有优良的城市政策和投资、居住、创新、创业环境的城市将成为赢者，而城市公共基础设施的优劣，直接决定了城市的兴亡盛衰。

2 “海贝思”来了，幸好整修及时！

在十九号台风“海贝思”到来之前，日本气象界和媒体对这次大型超强台风进行过各种分析和预测，也不乏“地球史上最大的一次台风”“预测东京死者8000人”等耸人听闻的说法。

（“海贝思”肆虐日本，有新干线车辆被淹。图源：央视新闻）

但台风过后人们发现，“海贝思”虽堪称“特大”，也的确给日本造成了较大的生命、财产损失，但损失程度远比人们预先想像的要低。究其原因，除了人们吸取了去年西日本暴雨时的诸多经验教训外，还得益于十多年来日本加紧进行的基础设施整修。

根据公共基础设施逐渐进入老化、维修期的情况，从2003年起，日本每隔五年制定一次基础设施整修规划。到目前已完成三次，正在执行的是第四次基础设施整修重点规划（2015-2020年度）。

2003年以前，日本基础设施建设呈“各自为战”特点。即依据道路、交通安全设施、机场、港湾、城市公园、下水道、治水、倾斜地和海岸等九个领域，分别制订建设、整修计划，设定每个领域的项目量。

这种各自为战的基础设施整修模式招致了一系列问题。如预算分配僵化，计划纵向分裂，缺乏联系，有的甚至沦为获得预算的手段，既缺乏效率，又浪费预算，招致社会舆论的广泛批评。人们认为公共项目整修未实现重点化、效率化，呼吁公共项目应倾听地方自治体和国民的声音。

鉴于此，第四次基础设施整修重点规划突出了几个与以往不同的特点：明确了2020年前基础设施整修的基本方向，即为应对日本公共基础设施面临的四大课题——脆弱的国土（巨大地震迫在眉睫、气象灾害越发严重），基础设施加速老化，人口减少导致地方凋敝，国际竞争激化；不再单列项目预算，而是明确各领域的绩效；将全国分为十个区域，明确时间轴，制定了充分发挥存量基础设施作用的计划；每两年掌握、公布绩效达成情况。

在此基础上，第四次基础设施整修重点规划确定了四个重点目标。

一是对基础设施实施战略性维护管理和更新。

建立基础设施的维护循环，实现成本缩减和平均化。维护循环方面，即以个别设施计划为核心，构建检查，诊断、修缮和更新，记录、活用信息等维护循环。扎实进行日常检查和法定检查，根据设施的健全程度、利用状况和重要程度等，制定必要的修缮和更新计划，并依据计划实施修缮和更新。在此过程中，通过检查、诊断修缮和更新等措施来依次收集信息，实现信息一元化、集约化管理，并灵活运用积累的信息。在成本缩减、平均化方面，以往多为设施坏了再维修的事后维护型，维护成本较高。通过引入新技术和预防性维护，可以实现成本的平均化，成本低于事后维护型。

二是根据灾害发生规律和地方脆弱程度，采取相应措施降低灾害风险。

防范和降低迫在眉睫的巨大地震、海啸和大规模火山喷发带来的风险，重点应对南海大地震、首都直下型大地震等。

推进公共土木设施抗震化，实现紧急运输道路上的桥梁、主要铁路等抗震率，从2013年的75%上升到2020年的81%。改善密集街区，基本拆除约4547公顷在地震时可能陷入严重威胁的密集街区。推进电线杆地下化，由2014年的16%提升到2020年的20%。确保陆海空网络的可替代性和多重性。

从硬件和软件设施两方面推进应对大规模火山喷发。推进建设海岸堤防、实现水门等自动化和远程操控等，在南海板块大地震和首都直下型地震的巨大地震可能发生的地区，将河川堤防建设率从2014年的约37%提升至2020年的约75%，将海岸堤防从2014年的约39%提升至2020年的约69%，水闸等从2014年的约32%提升至约77%。到2020年，实现所有市町村制定、公布应对海啸的防灾手册，并开展有助于提升居民防灾意识的训练。

降低日益严重的气象灾害带来的风险。在人口财产密集地区推进水患对策（建设河川堤坝），推进建设堤坝等应对频降暴雨等。

推进地下街道浸水对策，通过修订《水防法》强化防止浸水对策。2020年，实现900个地下街道采取应对大规模洪水防灾措施。结合明示危险区域、确立警戒避难体制等制度性措施，公开泥沙灾害警戒区域等基础调查数据的制定区域数量从2014年的约42万个区域，增加至2019年的约65万个区域。通过修订《下水道法》，携手民营团体来强化浸水对策。

强化危机管理，充实紧急灾害对策派遣队，促进引入救援时间表（救援人士以时间序列整理的防灾行动手则），制定事业继续计划（Business Continuity Plan，指确保发生灾害时重要业务不中断，即使中断也能在目标时间内重启重要功能，以防止业务中断导致客户流向竞争对手、市场份额下降等）。

实施紧急灾害对策派遣队联合训练的都道府县从2014年的148个增加至2020年的730个。制定救援时间表的市区町村从2014年的148个增加至2020年的730个。制定事业继续计划的国际战略港湾、国际据点港湾和重点港湾的占比从2014年的36%提升至2018年的100%。

确保陆海空交通安全，抑制道路、铁路、海上和航空交通事故。通过改善信号灯等来抑制事故，包括实现信号灯LED灯化、推进信号灯多显示化等。

三是形成可持续发展的地域社会应对人口减少和老龄化。

实现城镇集约化，完善周边交通网络，提升地方生活服务水平。到2020年，制定集约化计划的市町村数量达到150个；地方都市圈居住于交通方便区域的人口比例从2014年的38.6%增加至2020年的41.6%；都道府县建设可持续性污水处理系统计划制定率从2014年的约2%达到2020年的100%；都市道路速达率从2013年的49%提升至2020年的约55%；拥有老年人设施、残障者设施、育儿设施等的规模在100户以上的公租房社区比例，从2013年的19%提高至2020年的25%。

推进无障碍化和设计通用化，实现老年人、残障人士和育儿家庭等能够安心生活和出行的环境。重点实现平均游客数在日均3000人以上的旅游设施、较多老年人及残障人步行移动的特定道路无障碍化。力争将公共设施等无障碍化率从2013年的83%提升至2020年的100%。

四是引导民间投资，强化基础设施支持经济发展。

强化大城市圈的国际竞争力，形成以世界为伍的城市环境，强化国际机场和港口的功能。建设强化大城市国际竞争力的基础，建设和改善商务、生活环境。东京通过建设环状2号线、放宽容积率等吸引了包括虎门大厦在内的多个民间城市开发项目。通过建设三大都市圈环状道路等强化高效物流网络。全线开通首都高速中央环状线，中央环状线内侧交通量将减少约5%，堵车减少约50%。强化国际据点机场的功能。强化国际集装箱战略港口的功能。在京滨港、阪神港建设大水深集装箱港口来应对集装箱船大型化，推进“集装”和竞争力强化。

推进地方圈城乡建设，吸引产业、旅游投资。重点加强有助于实现包括企业迁往地方在内的民间投资的交通网络建设。按计划扎实推进新干线建设。加强地方据点机场等的功能。形成海上运输网支撑地方经济。改善邮轮停靠环境，支持地方圈旅游业。

对外出口基础设施系统。通过官民合作模式，推进交通和城市开发相关基础设施系统进军海外，力争2020年使日本企业的海外基础设施订单总额从2010年的1万亿日元提高至2万亿日元。

3 官民合作下的存量效益最大化战略

日本在进行大规模基础设施整修时强化了官民合作（PPP「Public-Private Partnership，意为政府和社会资本合作」和PFI「Private Finance Initiative，意为私人融资活动」）。

为达到政府整体目标，国土交通省在机场、下水道和会展等领域推进特许权经营模式，并通过对现行PPP和PFI项目实施补贴、设置地方平台等方式，援助地方政府。2017年6月9日，民间资金等活用项目推进会议通过“PPP和PFI推进行动计划”（2017年修订版）。该计划（2013年至2022年）的项目规模目标为21万亿日元。

日本在这一轮大规模基础设施整修时，确立了一个很重要的原则，即实现基础设施存量效益最大化战略。

基础设施建设效益分为流量效益和存量效益两种。流量效益指通过公共投资项目本身派生创造出生产、就业和消费等经济活动，进而在短期内扩大整体经济。存量效益指建成基础设施后带来持续性的中长期效益。存量效益可以分为三类：一是提升对地震、海啸和洪水等自然灾害的安全性；二是提升生活水准，包括改善卫生状态，提升生活舒适性等，进而提升生活品质；三是通过缩短移动时间、降低运输费等提升经济活动的生产性。

存量效益最大化战略的内容包括实现从“效益被动产生”到“主动创造效益”的理念转变，贯彻“智慧型投资、智慧型利用”理念，实现基础设施存量效益“可视化”，确立反馈循环机制等。

在贯彻“智慧型投资、智慧型利用”理念方面，“智慧型投资”包括引导民间投资，根据企业的经营活动调整施工进程；多个项目一体化施工；硬件设施和配套制度整体规划，比如道路项目周边区域建设特区；小投资带来大效益，追加投资提高现有设施的功能；利用新技术等。“智慧型利用”包括提高设施的利用效率，根据需求不断调整运营模式；活用设施运营数据；推进设施功能多元化、专业化，利用PPP和PFI模式实现设施高附加值化，灵活运用资源；利用大数据实现设施利用状况的可视化和分析。

为给“智慧型投资”和“智慧型利用”创造条件，政府将采取一系列措施，包括采取公开项目计划、完工预期等信息，通过计划的可视化，简洁实时提供信息；建立地区合作机制，推进官民一体化；推进行政手续简洁化，实现审查手续迅速化和一站式服务。

为实现基础设施存量效益的“可视化”，要详细掌握效益情况，充实事后评价机制，尽可能掌握能够提高效益的创意以及总结教训；尽可能客观、定量地掌握在事后评价中发现多样化存量效益；利用大数据和调查问卷等手段了解信息。使用谁都能够理解的说明方式，根据不同的对象采用不同的说明方式。运用经济分析手法，实现效益可视化。

（注：本文采写曾得到日本国土交通省综合政策局企划专门官三善由幸、大臣官方会计课课长助理小林茂树、国土政策局广域地方政策课课长助理大野佳哉等人支持，谨表感谢。）