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面对新冠疫情,哪些国家更具行动力

来源:澎湃新闻 | 作者:张鹏 | 时间:2020-03-27 | 责编:李晓曼

张鹏 上海外国语大学副教授、国际关系博士

 

新冠疫情是对各国防控重大流行性疾病行动力的一次总考。有些国家能在短时间内直线投送防控资源,实现“精准”防控,有的则需要“绕道”而行。基于现实,那些能够将外交能力、国防设施及主权基金等主权级资源(Sovereign Resources)转化为防疫直接行动力的国家,或许能更早走出困境。

 

同样的疫情,不同距离的主权行动力

 

COVID-19是一种新型病毒,它没有国籍,亦对政府、民族、宗教信仰、性别平等、意识形态等概念无感。其目的是通过进攻人类细胞得以复制、繁衍,再通过人类活动实现广泛传播。

 

面对同一场疫情“大流行”,人们关注各国不同的应对方式。互联网阅读环境中充斥着对各国行动力的揣测、不安甚至愤恨,同时又能看到人们因各种自救互助而生的理解、感动和希望。

 

如何理解这些程度各异的主权行动力呢?目前,很多分析从各国的内部情况切入,如政治文化、医疗技术水平或政治人物的决策得失等。但跳出单个国家,如何从宏观上理解疫情下各国行动力的差异?

 

已故荷兰籍学者霍夫斯泰德(Geert Hofstede,1928-2020)的文化维度理论或许可以提供一些思路,他提出了“权力距离”(Power Distance)的概念。与之类似,笔者认为,可以从“权力距离”维度去理解“主权距离”(Sovereign Level Power Distance)。

 

例如,同样是“城市”,不同城市间存在不平等。以中国为例,直辖市、副省级市、一般地级市、县级市,它们管辖的社会经济事务范围差别显著,与主权级资源的关系也各有不同。例如,在经济社会事务的管理上,副省级城市被明确赋予“省一级”的管理权限,与省级行政单位并列参加中央经济工作会议、外事工作会议、宣传工作会议等。

 

而在联邦制国家,联邦权与州权以宪法形式分权并平衡,不同级别的城市同样有不同的行政权限。如柏林这样的城市就直接拥有德国联邦州的地位,被称为“市州”,华盛顿联邦特区也与之类似。

 

国家内部的城市与拥有主权的城市国家(city state)相比,差距更为明显,比如某些城市在国家授权范围内有一定对外交往的权力,而城市国家(如新加坡)则拥有完整的外交权。

 

通常,不同层级的行政区各就其位,中央政府负责外交、国防和国税等主权级工作,这是现代国家都遵循的中央-地方分工模式。尽管一些地区存在相对复杂的央地关系,比如西班牙的加泰罗尼亚、加拿大的魁北克、英国的苏格兰、美国的加利福利亚(加利福尼亚历来有其独立声音,在经济体量上它占全美的1/6,2016年美国总统选举后,因加州支持的民主党总统候选人希拉里没有当选,许多加州居民支持Yes California独立运动,民调支持独立占30%左右)等。

 

但新冠带来了新的变数,这些主权级的资源和力量能否及时对内投送到防疫一线呢?

 

直线投送主权级防控力量的代表国家

 

这一类型的国家主要在亚洲,中国的“举国体制”在此次疫情防控中发挥了重要作用,韩国、新加坡甚至以色列也都有突出表现,日本和伊朗本质上也属于这一类型。

 

以韩国为例,2020年2月20日出现首例死亡病例,20、21、22三天的确诊病例数连续倍增,23日韩国总统文在寅在首尔办公大楼主持召开新冠肺炎对策会议,决定将疫情预警上调至最高的“严重”级别。

 

此前的2月21日,韩国国务总理丁世均宣布,将确诊病例剧增的大邱市和庆尚北道划为特别灾区,由中央政府出面全面提供病床和人力物力支持。这是除自然灾害外,韩国首次因传染病将某地区划为特别灾区。

 

2月25日,文在寅抵达疫情最为严重的大邱市,表示政府将动员所有资源和手段,以免失去遏制病毒传播的“关键时机”。丁世均担任中央灾难安全对策本部负责人,协调现场工作。韩国中央政府还承诺将对大邱和庆尚北道采取特别措施,提供足够的财政支持,同时强调政府已动员了军队、警察和医务人员全力提供全面的隔离支持。

 

至今,韩国总理丁世均和保健福祉部长官朴淩厚仍一直坐镇大邱市。2月26日,韩国国会紧急表决并全体通过《传染病防治管理法》、《检疫法》和《医疗法》三项法案的修订案,为防控疫情提供司法保障。

 

其中一些重要法条包括,授权韩国保健福祉部部长或市长、郡守、区厅长,在发生一级传染病时,可要求疑似传染病患者居家隔离或在某些医疗设施中隔离。拒绝接受卫生部门病毒检测要求者将面临最高300万韩元(约合人民币1.72万元)的罚款。拒绝住院接受治疗者将面临最高1年的监禁或最高1000万韩元(约合人民币5.76万元)的罚款。

 

韩国国会还成立了“新冠19疫情对策特别委员会”,在2020年5月29日即第20届国会任期结束前展开行动,防止新冠疫情扩散。

 

韩国采取了如此密集的主权级行动,这带来了“改变命运的一周”。从2月底开始,韩国真正进入严防死守阶段。此后,韩国通过全国总动员方式组织了大规模的检测诊断工作。据《华尔街日报》,截至3月20日,韩国有能力通过全国633个检测点每天检测多达2万人,检测点包括“得来速检测站”(Drive-Thru)和新发病例所在地附近的移动诊所。

 

正是如此高密度的检测,实现了韩国版的“关口前移”和“应收尽收”。就目前数据看,从3月7日起,韩国的新增病例数开始明显下降,新增病例占总病例数比例已控制在1%上下。

 

新加坡是个城市国家,“城市拥有主权”,国务与市政的界线也不再明显,除了对外的国家级事务,对内的施政已将市政工作完整融入。例如,不存在“新加坡市”的建制,全国分为东北、西北、中区、东南和西南五个社区,各社区由社区发展理事会(Community Development Council Districts)这样的自治组织负责,这些自治组织得到中央政府的直接资助,但活动自主。因此,在新加坡这样的城市国家,没有中央政府以下的一级、二级行政单位概念,除了中央政府,就是基层自治,中间的所有行政环节在理论上并不存在。

 

这是新加坡能通过940个“公共卫生防范诊所”(Public Health Preparedness Clinic, PHPC)防控全国疫情的基础——新加坡的任何防控行动都来自对主权级资源的调动,国家力量几乎不存在“损耗”。

 

以色列同样值得观察,目前其确诊病例数已近两千。作为中东疫情最为严重的地区,以色列堪称动员国家力量最为坚决的一个。当地时间3月13日,以色列国防部长本内特宣布,国防军将建设三处临时救护中心,类似方舱医院,共计3000个床位,当时以色列国内的新冠确诊病例为143例。而此时,英国的“集体免疫”引发多方讨论,鲜少人注意到以色列通过直接投送军队力量形成的主权级防疫行动力。

 

“绕道”而行和被动防控的代表国家

 

这一类型的国家主要在欧美,不论是意大利、西班牙还是德国和法国,国家力量直接介入防控一线都需要相对漫长的观望、说服、调整阶段。

 

在目前疫情最为严重的意大利,其中央政府在1月31日宣布进入国家紧急状态,并暂停所有往返中国大陆、香港、澳门及台北的航班,这一反应不可谓不迅速。

 

3月7日,意大利首度出现千例以上的确诊病例增长,随后中央政府宣布封锁伦巴第大区所有省份及威尼托、艾米利亚-罗马涅、皮埃蒙特和马尔凯四个大区的14个省份至4月3日,影响1600万名居民。法令禁止一切人员进出隔离区,违反者将面临最高三个月监禁。不过,法令准许急救服务及存在必要工作需求的人士活动,最终执行权利归地方行政长官所有。

 

根据这些法令,隔离区所有运动场、游泳池、健身中心关闭,室外体育比赛须闭门进行,购物中心只能在周末营业。其他商业活动可以正常进行,仅要求保证顾客间保持一米距离。法令还要求隔离区关闭博物馆、文化中心、滑雪度假村,同时全国的电影院、剧场、酒吧、舞蹈学校、游戏室、投注站、宾果厅、迪斯科厅及类似场所关闭,暂停民事和宗教仪式(包括葬礼)。所有有组织的活动,包括文化、娱乐、体育和宗教性质,不论在公共或私人场地举行,全部停办。上述的措施当时被认为是欧洲历史上规模最大的封城,也是除中国大陆以外最积极的应对措施。

 

尽管如此,意大利中央政府将主权级资源调配力量进行收拢并精准投放到疫情严重地区的能力显得明显不足。比如,在米兰及伦巴第大区封城的同时,意大利并未对重点疫区的医护力量进行必要补充。

 

之后意大利的封国举动和3月11日总理孔特宣布意大利除了药店、食品店等必要门店外停止所有商业活动更多的被认为是总理本人“赌上了自己的政治生命”,而见不到太多入军队力量等主权级资源对重点疫区的精准投送,直到近几天才有相关报导。

 

至于美国,历次救灾中,联邦政府似乎是个被动角色。在疫情防控初期,美国多地公共健康实验室向联邦政府抗议,批评疾控中心向各州发放试剂盒的速度过慢,并要求开放各地自行生产试剂盒的权限。

 

3月2日,美国疾控中心不再公布接受新冠病毒核酸检测人数,并停止发布各州确诊人数,只用是或否来反映该州有无新增确诊病例。

 

面对各地防疫物资告急,美国总统特朗普回应,各州长应该自行解决问题,大量采购救灾物资并负责运输,这不是联邦政府的“份内事”,“我们不是送货员”(We’re not a shipping clerk)。

 

面对疫情,尽管世卫组织不断呼吁,已经有“有效的方案”甚至“唯一被事实证明成功的方法”,但各国制度不同,主权力量向一线投放的方式方法各异,我们无法做到步调一致。

 

时至今日,国际组织的作用仍然极其有限,民族国家仍然牢牢地站在世界舞台的中央。但疫情防控刻不容缓,急需各国将主权级资源转化为直接行动力。无论如何,对任何国家而言,人的生命应该是第一位的。


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