周力 中联部原副部长、中国人民大学重阳金融研究院高级研究员
一、美国宣布退约
2020年5月21日，美国国务卿蓬佩奥发表声明，称美方将向条约保管方和所有其他缔约国提交美国决定退出《开放天空条约》的通知，从5月22日起不再履行条约义务。声明称俄罗斯违反和破坏了条约，具体行为包括以下几点：
1）俄不允许缔约国在俄占领的格鲁吉亚阿布哈兹和南奥塞梯地区边界线10公里走廊内观察飞行；
2）将用于外机观察飞行的加油机场安排在被俄吞并的乌克兰克里米亚半岛上；
3）限制在加里宁格勒州（该州在俄罗斯本土之外）上空的飞行距离；
4）2019年曾拒绝美国和加拿大在俄一次大型军事演习时进行联合观察飞行；
5）俄在美国境内观察飞行行动中使用开放天空图像，以精确制导的常规武器瞄准美国和欧洲的关键性基础设施，等等。
总之，俄罗斯没有把《开放天空条约》作为通过增加军事透明度来增进相互信任和信心的机制，而是将条约武器化，使条约成为恐吓与威胁的工具。
声明最后强调，美国仍致力于有效的军备控制，以维护美国的同盟国及伙伴国的安全。但美国不能再遵守一个被对方违反的军控协议。除非俄方改变政策并完全遵守这一条约，否则美国将在6个月后正式退出条约。
当天，美国防部也发表了与国务院上述内容相似的声明，强调不允许俄罗斯一再损害美国的安全和利益，要努力履行有利于各方且各参与方都能尽责的条约。
美国国家安全事务助理奥布莱恩称，俄罗斯飞机利用《开放天空条约》飞越华盛顿白宫，飞越民用基础设施，并追踪总统所在的位置，包括戴维营及位于新泽西州贝德明斯特的特朗普国家高尔夫球俱乐部。美方不能容忍俄方的行为。
特朗普22日当天也对记者表示，在俄罗斯没有遵守《开放天空条约》之前，我们将退出这一条约。我们很可能就军控条约达成新的协议，或者做些事情来挽回这个协议，包括让中国参加进来。
二、俄与其他相关方的反应
美国的声明引起俄罗斯的强烈反对。5月22日，俄副外长里亚布科夫表示，已经收到美国驻俄大使馆关于决定启动退出《开放天空条约》相关程序的正式照会。美方对俄方的指责没有根据，美方就继续履行《开放天空条约》提出的条件“绝对不可接受”。美国退约并不影响这一条约的有效性，但将严重破坏欧洲安全。俄将继续遵守条约的所有条款，希望各签约国也继续认真履行条约。美国退约并不影响这一条约的有效性，但将严重破坏欧洲安全。俄将继续遵守条约的所有条款，希望各签约国也认真履约。
俄外交部当天发表声明谴责美国的这一行径。声明说，特朗普和蓬佩奥宣布美国决定退出《开放天空条约》。从欧洲安全的角度看，这一步的迈出非常令人痛惜，因为它是保障欧洲安全的一个最重要的因素。更何况条约本来是根据美国的倡议才签署的。
不过，俄方对美方作出的决定并不感到惊讶。华盛顿的这一决定表明，美国要完全撕毁所有的军备控制协议和在军事领域加强信任的协议。美国忽略了盟国的利益。美国行政当局此次退约与退出《中导条约》如出一辙，都是先对俄进行无端指控。俄已通过外交途径和公开方式数十次地回应美方的要求。现美方又提出新的指控，污俄利用美欧执行条约的机会获取关键性基础设施的信息，以作为高精度武器打击的目标。但美却从未向俄方提及此事。美方试图制造自己完全执行协议的假象，却不回应俄方要求或拖延履行义务。俄方愿同美方对话，但必须建立在相互尊重对方利益和关切的平等基础上。俄方将继续同其他签约国履行条约义务，开展相关合作。
5月26日，俄罗斯外交部又发表了一份非正式文件，指出美国指责别国违反条约的理由是站不住脚的，事实上恰恰是美国自己在违反条约。文件还从技术参数的角度阐述了俄方的立场。俄外长拉夫罗夫在集体安全条约组织的发布会上说，对美国退出《开放天空条约》，俄会从国家利益的角度权衡应采取的应对措施。
5月28日，俄外交部再次驳斥华盛顿对俄违反《开放天空条约》的指控，并宣布对美实行新的限制措施，即准备禁止参与夏季观察飞行任务的美方飞机在俄境内的三个机场做过夜停留。
5月30日，普京总统召开俄罗斯安全会议，讨论并部署对美宣布退约的下一步政策举措。
德国和瑞典首先对美国退出《开放天空条约》表示遗憾。德国外长海科•马斯试图说服美方再次考虑这一决定："我对美国政府宣布打算退出《开放天空条约》感到非常遗憾。条约是欧洲军备控制架构的重要组成部分……我们将与持有相同信念的合作伙伴一起，加紧努力，以使美国政府重新考虑这一决定"。他还呼吁俄罗斯恢复全面执行该条约。瑞典外长安妮琳达表示，条约在在欧洲发挥了加强信任和安全的重要作用，瑞典将继续鼓励所有成员全面遵守，并希望美国重新考虑其决定。
欧盟外交高级代表博雷利对美国突然退约表示不解，称《开放天空条约》是实施军控架构的关键性要素，也是加强信任与安全的重要措施。条约提供了透明度和可预测性。这是对欧洲和全球安全与稳定所作的重要贡献。单方面退约显然不是解决问题的办法。
中国外交部发言人赵立坚对美国宣布退约深表遗憾，强调美方此举与其近来一系列“毁约退群”行动如出一辙，是美国固守冷战思维、奉行“美国优先”和单边主义、背弃国际承诺的又一消极表现。美方此举不利于保持地区国家间军事互信和透明，不利于维护有关地区的安全与稳定，对国际军控与裁军进程也将产生消极影响。
三、条约产生的背景、签署与主要内容
“开放天空”的概念，最初是由美国总统艾森豪威尔于1955年在日内瓦同苏联部长会议主席布尔加宁会见时提出的。艾森豪威尔建议美苏两国商定，作为一种相互预防和防止突然袭击的手段，应允许双方在美国和苏联的领土上进行相互间的观察性飞行。这一建议随后遭到时任苏共中央第一书记赫鲁晓夫拒绝。
1989年，美国总统乔治•布什向苏共中央总书记戈尔巴乔夫重提这一建议。此后几经周折，最后商定由多国（包括北约的主要国家和前经互会部分国家）共同签署一项多边国际条约，即《天空开放条约》，以允许非武装的他国（签约国之一）侦察机在事先通报的情况下，在某一签约国的领空无阻碍地飞行。条约的目的，是要通过完善监督军事活动和遵守现有军备控制领域各项条约这样一个机制，提升透明度和降低冲突风险，促进各国相互间的信任。
1992年3月24日，包括美英法俄德意等在内的欧洲安全与合作组织（当时称“欧安会”）的23个成员国代表于赫尔辛基签署了《开放天空条约》。2002年条约正式生效。到2017年，共有35个国家成为该条约的缔约国。条约的保存方为加拿大政府和匈牙利政府。俄罗斯联邦于2001年5月26日正式批准《开放天空条约》，但实际从一开始就参加了该条约的活动。
根据这一条约，凡签约国，都有义务根据请求，向同是签约国的他国提供准许在其本国领土上进行观察性飞行的机会。条约由序言、19个条款和12个附件组成。其中对如何进行观察性飞行作了详细的规定，如，经协调的飞行路线不涉及真正机密的军事设施，对被观察方和观察方飞行次数的年度配额，机上不能配备武器，安装在机上的设备（航空摄像机）要由条约签署国的代表负责检查，在某一签约国领土上观察飞行时须有该国代表跟机，具体飞行日程要事先通知等等。
在俄罗斯，指定用于起飞和降落观察性飞机的机场，有库宾卡（莫斯科州）、乌兰乌德（东西伯利亚）、马加丹（远东）和沃尔库塔（北部）等。其中库宾卡空军基地于1994年4月19日成为俄履行《开放天空条约》的第一个实施基地。2017年，根据配额，俄罗斯和白俄罗斯（被认为是一方）有权对缔约国进行42次观察飞行任务，而其他缔约国由则可享有在俄罗斯领土上空观察飞行34次的机会。
四、可预见的退约后果
《天空开放条约》作为一项国际多边军控条约，经过冷战后近30年较为顺利的执行，为保持签约国在各自军备部署上的克制，为加强签约国相互间的军事领域信任和安全保障，及至为维护全球的战略安全与稳定，都作出了贡献。条约的历史地位不容否定。
美国宣布单方面退出《天空开放条约》，是特朗普政府为落实“美国优先”政策周密运筹的一步棋。它不因突发其想所致，也非因谁谁谁真正违反了条约的什么规定，而是同美国决意退出《中导条约》和即将退出《美俄关于进一步削减和限制进攻性战略武器措施条约》（2021年2月5日到期）这两大军控条约紧密相连的重要战略举措，目的就是要打破现有的全球军事安全制衡体系特别是同俄罗斯相对均衡的军控态势，恢复核试验，着手推进建立单方面的绝对军事优势，进而在欧洲及亚洲以及美国认为有必要的一些国家增设军事基地，架设反导系统，收紧对俄罗斯、中国的包围，为今后几十年美国可以继续无阻碍地推行单边主义、强权政治奠定新的军事安全基础。
美国退约的另一个企图，就是想借此逼迫俄罗斯不得不同美展开新一轮的军备竞赛，将俄用于发展经济和改善民生的大量资金投入军备研发与制造之中，使俄经济更加难有起色，让俄再背上沉重的包袱，从根本上削弱俄的综合国力。特朗普多次提出中国也应加入美俄另起炉灶的军控谈判，也有妄图借此迟滞中国经济发展、限制中国军力的险恶之心。
我们还须注意，与以往不同，特朗普这一次宣布退约的举动，在美国国内并未受到民主党和国会的异议和指责。这再一次说明，不管美共和、民主两党如何争权夺利，如何为大选展开残酷较量，但在对待维护全球战略平衡与稳定、在对待高举多边主义旗帜的俄罗斯与中国这样的重大战略问题上，他们的态度和立场是多么的一致。我们切不可再抱有幻想。（责任编辑：时畅）
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