我国国际发展环境的变局与挑战应对

文|査道炯  北京大学南南学院教授

2020年8月13日 北大国发院朗润格政举办了题为 “疫情与国际新挑战叠加下的中国经济展望”的论坛。会议邀请了北大国发院院长、中国经济研究中心主任姚洋教授，北大国发院副院长、北大数字金融研究中心主任黄益平教授，北京大学南南学院教授査道炯出席会议并发表主题演讲。本文为査道炯教授发表的题为 “我国国际发展环境的变局与挑战应对” 的演讲内容：

在《中国2049：走向世界经济强国》这本书里，我的贡献是回顾建国七十年来中国的经济外交经验并分享对未来经济外交议程的看法。在今天由北京大学出版社和北京大学国家发展研究院联合组织的新书介绍会上，我的任务是讲我们国家面临的国际发展环境。这是一个非常复杂的话题，不是几句话能讲清楚的。

看过去70多年，特别是改革开放40多年，有关中国发展的境外环境大致有三大说法：一是呼吁建立国际经济新秩序，这个在改革开放前讲的比较多；二是国际接轨，特别是在加入世界贸易组织前后，这是引导我们看外部世界的基本思路；三是全球化，2008年的金融危机并没有导致我们对世界格局走向的变化。近些年，出现了中国要“引领全球化”的表述，但是在与美国的关系特别是经济关系恶化的情形下，“引领”这两个字出现的频率下降了，如何看世界似乎出现了一些迷盲。

新冠病毒疫情的严重性和广泛性程度超出了所有人的意料。大家所看到的是世界经济在萎缩。但同时，疫情结束之后贸易和投资的限制怎么解除，难免会因为疫情其的多种国际经济和政治因素叠加会出现“非市场”因素的制约，不容易做出预判。疫情背景下，我们也看到国际经济关系终究是政府之间双边互动的结果；联合国和它的专门组织、G20或其它为共克时艰而搭建的多边平台，基本没有发挥什么明显作用。这很可能是大家感到迷茫的一个因素。

“地缘经济”、“地缘政治”观察的落脚点是以自变求主动

包括今天参会各位在内，对我国目前和今后一段时间所面临的“地缘经济”或“地缘政治”环境有些顾虑，这是正常的。但是，这个词本身是什么意思，我们怎么用它来看世界，是不是接下去前景就那么暗淡了？关于中国发展的国际环境，我看不是简单的有利还是不利、顺畅还是不顺畅。因为发展环境，是国与国之间互动的过程和阶段性结果：既有外国怎么跟我们相处的一面，也有我们怎么跟外面相处的一面。中外之间在相互观察、相互判断.

从地缘经济这个视角看全球发展环境，我想主要经济体在疫情发生之前的“家底子”，特别是产业能力这个硬件，没有什么变化，只是疫情暂时把生产节奏放慢了。国际经济交往的一些“软件”, 像债务、结算货币、贸易许可、技术标准、海关规则，这些也都没有变化。不同国家的疫情结束的节奏不同，但对产业链安全的顾虑，因为疫情变得更加紧迫，这是有共通性的。所有的国家都在追求其经济运营的安全、可控。别的国家不一定用同样的词汇，但是逻辑是一样的。

在双边关系中，有没有疫情，也不论哪个国家是否对中国发起贸易战，在能源、粮食或者说更广泛的涉外经济领域，都存在顾虑。这种顾虑的一个表征就是“依存度”，也就是担心受制于人。但是如果把依存度作为分析视角，不能只看国家间的贸易总量或单个产品对某个国家或整个外部世界的依存程度。我想有五个步骤：

一是看依存的性质，是市场自然性因素形成的成分多一些，还是对方蓄意创造了你的依存状态？比如稀土，包括美国在的一些外国的理解是中方为了控制全球稀土供应而补贴生产或者承担环境生产的代价。它们的这种理解到底有没有基础我们往往不去分析，甚至有些学者跟着讲“稀土是中国的一张牌”，实质上这就印证了对方的猜疑。把对方的误解也好、恐惧也好“做实”了，对我们自己是不利的。

二是关键性工业和生活消费品的跨国贸易态势，比如说石油和粮食，市场总是在变化的；这种变化是对方蓄意的改变还是说有些因天灾、技术失误或者金融链条的一时不匹配？有众多人为控制不了的因素在起作用，需要专业跟踪、反复比对，才有能避免慌乱。

三是能不能找到替代？在全球范围内，资源类产品往往不存在绝对意义上的短缺。通过融资、生产和贸易组织，物品和物种的替代、供应来源地的替代，都是可能的。针对某款物品，一方找到了有效的替代，另一方就失去了用它来做为外交谈判的筹码，哪怕是隐含性质的筹码了。谋求替代的过程中，技术也是一个工具，比如可采用不友好的一方不掌握的技术。

四是看能不能牵制住对方。这里就涉及到种种国际规则；规则形成过程中所做的贡献和规则更新中的参与程度，影响着觉得处于弱势的一方是否有机会利用集体的力量对强势的一方形成牵制。而在这个过程中，国际舆论的塑造也是形成牵制力的一部分，比如说，食品的量和营养程度、药品和医疗产品的质和量、航空飞行的安全保障是所有国家的人都应得到的，那么，以国家和国家斗争为名义的贸易限制，就是违反基本道德的。

五是国内政策的调整。这是最重要的，也是地缘经济、地缘政治分析的落脚点；而不应是停留在评判对方对你友好还是不友好，也不是等待它的选举之前和之后的政策变化，或者哪一个党派哪一个候选人会怎么样不同地行事。

我们要跟踪形势，但是落脚点必须是自己变化，比如，在能源、粮食方面，不论外部世界如何变化都要不间断地提高利用率。总之，只有自变，才能求得主动。

美国要与中国“脱钩”并不是新现象

中美经济关系依然是热络的话题。观察和观点已经非常多了，我想提醒大家的是：“脱钩”这个主张一点都不新，这个词也不新。它在美国的智库、政界包括商界是长期存在的。美国有必要与中国脱钩的思维，在两国关系正常化之前，是政策；建交后，一直存在，至少四十年了。在这种思维或者说这个词在中国没有引起广泛注意之前，也就是我国改革开放的整个过程，一直都是中国所处的外部环境的一部分。

即便“脱钩”这个词处于背景性状态，美国和中国在经贸政策上一直是有距离的。比如军民两用技术、高科技产品的出口，美方对中国从来就是高度控制。两国间的经贸和人员往来，出现根据各自的法律不合法或者违法的案例出现；不论涉及到一个公司或者个人，如果在事实的认定和处理程序上有合作的规则和积累，也就不是结构性问题。可是，中美之间司法合作的程度非常低。日积月累，个案与全局的界限就变得模糊，“缺乏互信”一类的泛泛而谈为“脱钩”说提供了支撑。

另外，中美之间也没有像双边投资保护协定或者自由贸易协定一类的安排。那些安排不是万能的，其细节也可能跟不上各自社会和经济变化的变化，但是，这些安排的基本面是为纠纷解决提供路线图。

眼下，在国内，对“脱钩”这个词的解读，有时候带有某种恐慌。我的这个比喻不一定恰当，就像一个长辈拉着幼童的手走路，突然把你放弃了你就找不着方向感了。这种情绪不太符合中美经贸关系历史的过程，也不符合当前的现实。在一些美方精英认为是敏感性的技术和产品领域，它确实是在脱钩。但是，我想，随着时间的推移，特别是只要中方坚持不让那些中方有意损害美国社会正常运营的指责找到口实，前景不见得那么暗淡。这几天的新闻里说中美两国的管理机构在联合调查疑似从中国邮寄去美国的不明种子，就是一个正面发展的例子。

眼下，美国的对华政策确实有推动两国在多方面脱钩的成分，未来会出现什么后果？因素特别多，包括国际市场的变化。但是，我们也必须看到，即便“脱钩”又一次成为冷门话题，美方这几年强调的“对等”会有持久的生命力，除非中国的发展势头明显向下而且回升无望。关于“对等”，美方的原话是reciprocity，这个词的中文的翻译不太容易准确，历史上出现过把它翻译成“互利双赢”的现象。实际上，这个词所传达的意境跟中文里讲的“来而不往非礼也”差不多，也就是说不能只是单方面的让，不能只是单方面承受损失。是谁让谁蒙受了损失，当然是有争议的。但是，中美两个社会在处世的哲学认知意义，是没有区别的。

与此同时，不论在哪个国家，企业都有垄断的本能，都想去游说政府采取对自己走向垄断有利的政策；作为政府，也都有追求在复杂的世界上处于自主状态的本能，在一些自己认定的领域不想被外国控制或者不想过度的依赖单个来源或者单个国家。

选择能合作就合作，将是明智的选择。因为一方想脱钩，另一方就顺势而为，那就不是有智慧的选择。

新变化：经济制裁

美国对中国的经济制裁，或者说其广度和深度的扩大，是我国所处的外部环境的一个新变化。这里有几个基本的概念需要厘清。“经济制裁”跟“贸易制裁”和“出口管制”是不同的。贸易制裁是多边贸易规则所允许的，有世界贸易组织等机制应对纠纷。中方也有自己的出口管制，相关的立法正在更新。

经济制裁则完全是单方面、政治性的，没有国际规则，而且没有底线；它分直接制裁和间接制裁，发起之后就成了国内法的一部分，除发起方取消，就永久执行。所谓的次级制裁是“一是双鸟”的安排，既针对直接被制裁方，也针对第三方。针对华为公司、争对香港和新疆而发起的制裁，第三个国家的实体也必须遵守，打击面极大。这就产生寒蝉效应了。历史上多数国家都把美国的经济制裁当作一个红线来回避，也就是说，没有一个力量去阻止它。这是一个全球性的麻烦。

在美国内部，关于经济制裁到底有没有起到作用，一直是有争论的；经济学家认为没用，政治学家有用。这种争论的结果往往是加码制裁力度、延长制裁时限的一方胜出。大家如果研究一下美国对伊朗、对朝鲜、对俄罗斯的制裁，基本上是这个路数。

关于美国的经济制裁，我们还要看到，除了政府以外，众多的跨国企业把“企业社会责任”(corporate social responsibility, CSR)扩展到了“环境、社会、治理”(environment, society, governance，ESG)责任，把它作为自己经营的道德来推动。这个ESG里面的governance,中文翻译不容易把英文的原意传递好。举个例子，去年香港出现了黑衣抗议者以要民主为名打砸抢，美国的篮球协会(National Basketable Association, NBA)在其社交媒体里支持抗议者，少数球员穿抗议者的黑衣服。NBA管理层的解释是它在履行governace这个职责。“治理”就有企业认为它是要有代行政府、政治功能的一面。这是我们面临新的情况，它也是一种制裁，不可轻视。

应对脱钩，不能只是看来自美国官方那一部分行动，要注意更广泛的或者说潜在的脱钩方。

如何应对与中国脱钩的压力

应对脱钩，我们能做什么？我想，一是要坚持技术标准的全球性的互联互通。产品标准包括法定标准、行业标准、事实标准。企业经营还有像会计规则、质量管理等行业标准。按标准组织生产和营销，剩下的就是劳动致富这个精神了。改革开放这么多年，我们国家在产品贸易方面的成就，与标准的全球互联互通分不开。

关于技术，美国确实是全球技术创新中的领头羊，同时对中国的技术差距或者说落后的忧虑也要更全面地看。并不是说美国强大了什么都行，也不是说我们有一个华为或者是北斗我们就什么都行。

技术大概可以分成五类，一个是跟国家地位相关，是独占的、排它性的，比如太空探索、核武器技术。第二是像5G通信技术、制药的技术，硬技术领先，需要培育市场，商业应用的前景广阔，政府要去支持。第三种是民生所需的比如说在医药卫生领域的技术，不能让资本无限盈利，因为这些技术具有公共品性质。第四种情况是通用技术，也就是民用产品，这些是要通过企业获利而刺激创新竞争的。还有落后的技术，因为环保、公共卫生等因素需要淘汰的。简而言之，看“技术”也要注意避免犯一叶障目不见泰山的错误。

除了技术和标准的全球互联互通之外，我想中方应该长期做的，不管美国和它的盟友怎么对待我们国家的具体技术和企业，我们都要优化产品加工和集成的能力，还要提高跨国物流的组织能力。要提高我们的产品跨国和多国兼容的程度，千万不要因为我的经济总量全球第二大了、我国消费人口比任何单个的国家都大，他们的消费能力比印度的强，而“独善其身”，一定要跨国兼容。

还有，中方应该牵头增强国际产品通关政策的协调。现在全球的国际海关协议是1952年签订的，非常的落后于当代物流发展的现实。牵头将国际海关规则现代化是为全球贸易提供公共品服务。

我国经济外交的未来议程

现在我介绍一下我在《中国2049》这本书里所提到的几点看法。我写这篇文章，实际上，是借用了印度的学者观察该国在二战后的经济外交发展历程的框架。一篇文章不可能讲全我国建国七十年经济外交过程。我这一章节实际上是跟读者交流一个看法：以发展中国家与发达国家外交的区别为视角看中国的经济外交轨迹，并没有什么道理。就像印度等其它有类似发展经历一样，从被殖民或半殖民、半封建的国家（历史上也被叫做不发达国家）过渡而来，二战之后新独立国家的经济外交大致可以分为四个阶段。

从推介本国产品开始做经济外交，这是第一阶段。因为不像原来殖民地国家那样，早期我们的产品在国外没有得到消费者认可，需要通过外交和经济援助的途径去缩小它与别国消费者之间的距离。出国人员劳务是这种努力的一部分，它为我们企业的国际化，在人员培训方面做了有益的贡献。

第二阶段是贸易投资人员网络的建设。可以举出的例子包括广交会，各种产业论坛。第三阶段是通过推动入境旅游等做一些国家形象的推介，为的是给推进产品贸易出口、吸引外资找到外国的消费者对“那个国家，那个文化”有触摸感。第四是从熟悉国际规则转向参与制定或者修订双边、多边的规则。这经历了一个过程，设置议题的主动程度提高，不再是那么学习、被动。

这四个步骤差不多是所有二战后新独立的国家所走过的过程。也就是说，外国有一些批评，说中国要推翻国际秩序，其实是割裂历史的做法。当然，有些时候，中文的“引领国际秩序”一类的说法，翻译成外文，容易给人咄咄逼人的印象，这种认知差距，其后果是很实在的。

同时，特别是过去十多年，中国的经济外交也确实有发达国家的特征，比如我们有自己普遍的优惠制，比如我们像日本一样，把多边发展援助制度了。中非合作论坛实际上受了东京非洲发展国际会议的启发。同时亚洲基础设施发展银行或者我们自己主动推动的双边投资保护协定和自由贸易协定。主动行事的成分提高了。

也就是说，从我的回顾来看，中国七十年经济外交既有发展中国家的轨迹，也有发达国家的特色。这是很正常的。

展望未来三十年，基于国际环境的形成是一个互动过程的结果的认知，我想，中方应该从四个方面努力。

一是管理好与其他市场之间的经济距离。看产品贸易，不能只是看价格，或者传统经济学理论里讲的“比较优势”，那远远不够。产品的标准、消费者文化的偏好还有其它道义经济（moral economy）的力量，对冲这资本逐利全球化而缩小的产品运输成本。方法很多，需要逐个产品、逐个市场去经营。

第二是加强合规制度的建设。这其中包括建立和优化中国自己的法规。优化的一部分是将中国接受的国际法规融入国内法。有了制度，中国和外国的企业就有了行动指引。

第三是为外国人来华就业、定居、入籍设置更清晰的路径。这一方面，2017年国家设置移民局是一个好的开始。调动全球的人力资源参与中国国内的经济发展，这跟前面讲的道义经济是相连的。中国与其它国家之间的人口流动，不能是单向的。维持经贸网络的稳定，对冲地缘政治冲击，个人的力量要发挥出来。

第四，在国际制度层面，我国应最大限度地发挥合作精神。类似“发展中国家”的定位，我们要灵活处理。这就像中国国内的“贫困县”一样，拒绝脱帽，是不可持续的。

作为简要的归纳，我们国家在国际上走过了一个过程，我们这本书要研究的是迈向2049的政策选择。经济外交有很多的目的，有时候有地缘政治因素，有时候有应对安全方面相关的，核心的目标必须是如何避免落入中等收入陷阱。