【智库思享】中国未来高质量发展要实现“双重城市化”

文|刘瑞明 中国人民大学国家发展与战略研究院教授

自从1978年改革开放以来，中国的城市化取得了长足的进步，城市化率从1978年的17.9%上升到了2019年的60.6%。这种城市化进程，构成了中国过去40多年高速增长的持续支撑动力。

然而，尽管中国的城市化取得了举世瞩目的成绩，但是，从理想的角度看，中国目前的城市化发展既不平衡、也不充分，呈现出一种“跛行城市化”的态势。一方面，中国的城市化率表现出“不充分性”，依然有着巨大的提升空间；另一方面，中国的城市化率在地区间、人群间表现出明显的“不平衡性”。伴随着时代的进步，这种“跛行城市化”越来越成为经济高质量发展的阻滞因素，也引发一系列经济社会问题，亟须纠正和完善。

在未来，我们需要的“城市化”，不仅要使得城市化越来越“充分”，能够继续构成经济高速增长的持续动力，而且要能够摆脱“不平衡”的桎梏，使得经济发展的果实能够惠及到每一个贡献主体，实现高质量发展。而为了实现这一目标，在未来实现高质量发展的过程中，我们需要重点实现“双重城市化”。

“双重城市化”的第一重含义是，人口要继续由农村向城市转变。纵观经济史，人类社会之所以在过去0.01%的历史里创造97%的财富，很大程度上归因于三次工业革命的变革。而工业革命的果实，在现代的城市体系中表现得最为明显。所以，工业化往往和城市化相伴相生。

从全世界的发展规律来看，城市化和工业化的进程也构成了绝大部分国家发展的重要动力。

目前，以常住人口统计的中国城市化水平是60.6%，在过去的40多年中，以每年大约1个百分点的速度进行“农-城”人口结构的转换。而如果对比城市化的国际经验和规律，发达国家的城市化率普遍在80%以上。也就是说，按照国际经验，我们还有大约20个百分点的增长空间和转移空间。如果这种转换速度可以保持在每年1个百分点，就意味着，在未来20年中，这种由农业转换为工业和服务业、由农村人口转换为城市人口的城市化进程，依然会形成我国经济稳定发展的支撑动力。

“双重城市化”的第二重含义是，已经转为城市常住人口的居民要实现“市民化”。尽管以常住人口统计的中国的城市化水平已经达到了60.6%，然而，这其中，相当一部分并未实现“市民化”，处于一种“身在城市籍在农”“一只脚在城里，一只脚在城外”的“半城市化”的尴尬状态。如果以户籍城市化率来统计，我们的城市化水平只有44.38%。这其中，相当一部分城市人口是以“农民工”的身份存在的。而如果我们追根溯源，这种“半城市化”的状态的病因表象上是在户籍，而实质上是在于，与户籍捆绑在一起的教育、医疗、养老等一系列政府公共服务资源的紧缺性和竞争性所引致。而这些领域的“不充分”，又进一步是由我们迟滞的改革理念所引发的。

客观来看，这种“半城市化”的状态，不仅对于那些城市建设和工业发展具有杰出贡献的“农民工”群体是不公平的，而且也无法有效激发这部分人群带来的经济增长潜力。

国家统计局的数据显示，2019年，我国农民工数量高达2.9亿人。而根据国务院发展研究中心的测算，如果我们每年能够使得1000万农民工实现市民化，则可以实现经济增长率1个百分点的提升。也就是说，保守估算，如果能够让现有的2.9亿农民工“市民化”，在未来的大约30年里，每年至少会增加1个百分点的增长率，推动未来持久的高质量发展。因而，在未来“城市化”的进程中，将“半城市化”的居民“市民化”是另一个必须实现的任务。

进一步而言，“双重城市化”并不是孤立的。“第一重城市化”有所滞后的部分原因，在于我们“第二重城市化”的条件不成熟，使得大量本想进城的农村人无法进来，阻滞了“第一重城市化”；“第二重城市化”之所以滞后，一方面是因为我们发展阶段的历史客观条件束缚，另一方面则是在教育、医疗、社会保障等方面改革理念的滞后导致的供给“不充分”，进而在资源有限的情况下制造了户籍这一人为的壁垒。

也就是说，如果我们能够改变发展理念和改革思维，在这些民生保障方面做好布局和规划，改革既有的供给体制，则在破解民生保障“不充分”的基础上，我们也可以将城市化进程“不平衡”的问题迎刃而解。在此基础上，我们将“第一重城市化”和“第二重城市化”同时稳步推进，发挥出改革的“联动效应”和“协同效应”，那么，届时会激发出更大的增长潜力。

事实上，从高质量发展的内在要求来看，它既包含了“公平”的因素，又内涵了“效率”的要求。而“双重城市化”，毫无疑问是高质量发展过程中的能够帮助同时实现“公平”和“效率”的重要支撑力。

通过“第一重城市化”，我们可以让城市化进程对于高质量发展的推动更加有力更加充分；但是，如果不能解决好“第二重城市化”，两个轮子就会呈现“一高一低”的非平衡状态。所以，通过“第二重城市化”，我们可以让城市化进程中的短板得到迅速补充，不仅能够保障效率，而且也能够保障公平。从而，通过“双重城市化”，使得城市化的进程和经济发展都更加平衡有力，共同稳步推进未来的高质量发展。（责编：蒋新宇）