【智库看两会】秦虹：发展都市圈是解决大城市病有效途径

文 | 秦虹 中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、城市更新研究中心主任

导读

在都市圈的整个成长历程中，中心城市往往有着更高的工资溢价，能够提供更多的产品产出与优质公共服务，对人口与各类生产要素有更大的吸引力，也集聚了更多的高端制造业、高端服务业和重大新兴产业，有更大的综合承载能力，发挥着不可替代的领头羊作用。

2021年全国“两会”已拉开帷幕，关于未来城市群、都市圈的发展成为了“两会”上热议的重要议题。中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、城市更新研究中心主任，住建部政策研究中心原主任秦虹表示，都市圈是我国城镇化总体格局中的关键环节，是城镇化战略、区域发展战略和乡村振兴战略叠加的重要地域空间，是三大战略的结合点和着力点。发展都市圈是解决大城市病的有效途径，同时也是吸引更多资金、人才和产业，推动区域整体协调发展的重要引擎。

在都市圈的整个成长历程中，中心城市往往有着更高的工资溢价，能够提供更多的产品产出与优质公共服务，对人口与各类生产要素有更大的吸引力，也集聚了更多的高端制造业、高端服务业和重大新兴产业，有更大的综合承载能力，发挥着不可替代的领头羊作用。中国未来的都市圈发展将基于产业引导（IOD）、公交引导（TOD）、服务引导（SOD)、生态引导（EOD）四大策略向高质量推进。

以下为文章全文：

都市圈是推进城市群高质量发展的重要空间载体

今年的两会报告中提出：“深入推进以人为核心的新型城镇化战略,加快农业转移人口市民化,常住人口城镇化率提高到65％,发展壮大城市群和都市圈,实施城市更新行动,完善住房市场体系和住房保障体系,提升城镇化发展质量。”可见，发展壮大城市群和都市圈是落实新型城镇化的重要举措之一。这是因为我国的城镇化率已超过60%，进入城镇化发展的中高级阶段，在这一阶段，中心城市与周边城市、中心城市与中心城市之间将改变过去的绝对竞争和自我扩张发展模式，客观上产生了合作协同发展的需求，同时在高速交通网的布局和实施下，都市圈和城市群的形成和发展具有了一定的客观基础，政府顺势而为，通过交通规划、社会治理和产业引导，推动都市圈和城市群的形成发展，以带动区域经济的发展。

城市群与都市圈本质上均指城市聚集的更高空间组织形态。都市圈是由中心城市与周边中小城市组成，而城市群则由三个以上中心城市或成熟都市圈组成。都市圈介于城市和城市群之间，是促进资源要素跨行政边界流动的重要空间维度，更是推进城市群高质量发展的重要空间载体。通过都市圈建设，使得中心城市能够更容易突破行政边界，促进资源要素率先在都市圈这一小空间尺度上自由流动，形成统一的劳动力、要素市场和产品市场，提高资源的配置效率，提升了中心城市自身的承载能力。都市圈通过强化城市群的“核心”作用，放大中心城市的辐射带动作用，优化城市群的城市体系，进一步提升城市群综合承载力和高质量发展。

都市圈正式成为国家治理体系中重要的调控单元

都市圈是我国城镇化总体格局中的关键环节，是城镇化战略、区域发展战略和乡村振兴战略叠加的重要地域空间，是三大战略的结合点和着力点，也是国土空间管控单元的细化支撑。都市圈治理能力的提升是实现国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。因此，在推动城市高质量发展时，借鉴国际化大都市在城市演进、拓展空间范围过程中的经验，亟待将都市圈建设放在首要地位，培育一批具有国际竞争力和影响力的现代化都市圈。以现代化都市圈为核心，提高城市群发展竞争力、提升中心城市承载力、增强大中小城市协调发展能力、推进城乡融合发展，为实现城镇化高质量发展奠定更加坚实的基础。

随着国家提出培育发展现代化都市圈，都市圈正式成为国家治理体系中重要的调控单元。我国城镇化发展已进入中后期，提高城镇化质量被摆在首位，以都市圈、城市群等政策为抓手，市场一体化发展、公共服务均等化、区际利益补偿等新机制正在加速建立。在城镇化空间布局上，正在形成“城市群—都市圈—中心城市—大中小城市协同发展—特色小镇—乡村振兴”的战略格局和空间组合链条。未来中国将建立以中心城市引领都市圈、城市群发展，带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。对各地来说，加快打造大都市圈和城市群，对带动区域经济发展有重要意义。

中心城市在都市圈发展中发挥着领头羊作用

目前在我国的城镇化战略中，起到承上启下关键作用的是都市圈。都市圈内实现中心城市与周边城市（镇）的“同城化发展”，形成跨行政区域，探索建立统一市场和实现基础设施与公共服务一体化的发展格局，则表明整个区域发展水平的整体提高。但其背后涉及体制机制创新，涵盖土地、医疗、户籍、社保、教育、交通等多个领域的深化改革，被认为对于我国下一阶段以人为核心的新型城镇化发展有着至关重要的探索意义。在都市圈的整个成长历程中，中心城市发挥着不可替代的领头羊作用。作为集聚中心，中心城市虹吸了周边地区的资源要素，从而将周边变成了它的外围。随着中心城市发展，一些城市功能开始向外围疏散，中心城市的溢出效应显现，外围地区开始发展。形成了内部以中心城市为中心，大小城市共同构成的城市群圈层结构。城镇的层级体系发育完善与否，折射出了都市圈的成熟度。纵观世界领先的成熟都市圈，往往都是由若干大小城市按梯次构成的结构清晰的城镇体系。

中心城市有更大的综合承载能力

按中心城市的实力、都市圈一体化发展的程度，将我国都市圈可分为强中心-强网络型、强中心-弱网络型和弱中心-弱网络型三种。强中心-强网络型都市圈在都市圈发展水平、中心城市贡献度、都市圈联系强度、同城化机制等方面发展较为成熟。这类都市圈包括长三角都市连绵区中的上海都市圈、南京都市圈、杭州都市圈等；珠三角都市连绵区中的广州都市圈、深圳都市圈。成熟型都市圈中心城市能级高，辐射能力强，能够带动城市群协同发展，形成都市连绵区。强中心-弱网络型在都市圈发展水平、中心城市贡献度、同城化机制、都市圈联系强度等方面尚有明显的短板。强中心-弱网络型都市圈由于中心城市的吸附能力过强、都市圈内的联系程度不高，网络化、同城化没有完全形成。

根据中心城市的规模可分为两类：一是首都都市圈，人口规模在2000万以上的北京，主动控制人口规模、进行功能疏解。首都都市圈的主要短板是中心城市贡献度较低，对外围城市的辐射力较弱；二是中心城市人口规模在1000万-2000万之间的城市，中心城市的人口吸引力较强，仍存在承载人口的空间，能够继续吸附人口。弱中心-弱网络型都市圈在都市圈发展水平、中心城市贡献度、同城化机制、都市圈联系强度等方面指标均较低。弱中心-弱网络型都市圈距离成熟都市圈仍有距离。这类都市圈区位不具优势，经济实力不强，整体发展水平和发展质量均较低，由于中心城市自身的发展水平和辐射带动能力较为有限，都市圈内城市联系不强，同城化方面也差距较大。中心城市往往有着更高的工资溢价，能够提供更多的产品产出与优质公共服务，对人口与各类生产要素有更大的吸引力，也集聚了更多的高端制造业、高端服务业和重大新兴产业，有更大的综合承载能力。

打造中国现代都市圈需六要素同步

都市圈的建设，其实质就是圈内城市与城市间的一体化建设，主要体现在三个方面，即交通一体化、经济一体化和社会公共资源一体化（包括户籍互认等政策）。这三个方面的一体化程度越高，这个都市圈也就越成熟，其区域影响力和对整个城市群的辐射带动作用也就越大。

成熟型都市圈是指那些在交通、经济和社会公共资源等方面一体化程度比较高的都市圈，借鉴发达国家经验，打造中国现代都市圈需六要素同步。

1.全面提升城市规划水平，加快改善城市治理。在纽约、伦敦、巴黎、东京等都市圈的形成中，都制定了权威、缜密、科学的区域发展规划。区域规划能够跨越行政区的范围，从国家战略需求和更大程度发挥规模效益和集聚优势的角度，对都市圈空间组织、基础设施、城市环境、产业布局及公共服务等区域性问题进行统筹考虑，并开展针对性的项目规划。为了保证规划的实施，日本先后制定了《首都圈整备法》等数十项法律法规，并根据实际情况及时进行修正以更好地应对实践中的挑战，而英国早在19世纪30年代，开始就建立具有大都市区政府性质的管理机构进行了多次尝试和改革。根据国际经验，都市圈空间范围通常以1-2万平方公里为有效辐射范围；通过构建以轨交为主体的高效的一体化综合交通体系，可强化内外交通联系，实现都市圈产业和人口的合理有序分布；推进区域产业科学合理的分工协作，能有效缓解“大城市病”；打破行政分割，协同保障都市圈生态系统，可促进区域可持续发展；建立可操作的跨区域协商机制是落实都市圈发展重大事项的保障。

2.创新城市发展理念，遵循特大城市发展规律。当城市功能和要素集聚到一定规模以后就要引导城市功能分散化布局。按照级差地租规律，一些非成本指向性的城市功能，或者有较强盈利能力的功能往往布局在城市中心区域，这些城市功能多是城市里面必不可少的功能，比如行政办公、金融商务等；其他城市功能，比如居住、教育、医疗、科技、经济等功能，可以通过在城市周边地区建设科教新城、医疗健康新城、产业新城等卫星城来安排，实现城市的功能分散布局。通过合理的城市空间布局，使城市内部各类功能和要素实现“大分散、小集中”，从而避免产生规模不经济的问题，确保有效提高城市运行效率和承载能力。

3.优化都市圈功能布局，提升区域整体承载力。都市圈是以具有很强辐射能力的中心城市为核心，与周边城市分工合作，形成功能互补、相互依存的同城化区域。都市圈的形成和发展极大地优化了中心城市的功能布局，通过功能分散化，一方面有效避免了“城市病”的形成，另一方面有效辐射带动了周边区域的一体化发展，从而提升了都市圈的整体发展实力。都市圈和城市群是相互联系又有所区别的两个概念。都市圈是城市群发展的基础，只有以都市圈为基础建立起来的城市群，才更具有效率和生命力。

4.重视轨道交通作用，前瞻性规划建设市郊铁路。在都市圈范围内，中心城市与周边区域的城市之间要保持高效、紧密的联系，才能对城市功能和人口等形成吸引力，分散化、网络化的城市空间结构才能真正发展起来。公路的交通容量有限，且受天气等因素影响较大，依托公路保持中心城市与周边城市的交通联系，可能会带来潮汐拥堵的问题。而轨道交通特别是市郊铁路由于其具有运量大、速度快、受天气因素影响小的特点，是支撑都市圈内实现高效联系的重要交通保障。

5.建立适宜体制机制，保障都市圈空间战略落地。都市圈的形成和演进需要经历一个漫长的过程，一般需要几十年甚至上百年的时间。推动都市圈高质量发展，需要保持充足的历史耐心和战略定力，要有“功成不必在我”的思想境界，坚持一张蓝图干到底，保障都市圈空间规划能够顺利落地实施。

6.选择协调发展道路，实现经济发展与环境保护的平衡。从国际经验来看，城市环境与经济发展的关系有两种模式：一是先发展后治理，例如伦敦、东京等都曾经历经济高速发展——环境恶化——污染整顿治理这一过程；二是协调发展，例如新加坡在立国之初即注重平衡经济发展与环境保护。对中国城市而言，应选择协调发展道路，实现经济发展与环境保护的平衡。政府应严格环保立法与执行，严格控制生产生活废气和汽车尾气排放。同时引导鼓励资金投入到生产能耗和排放优化中，持续降低单位GDP能耗。增强城市弹性，建设海绵城市。增加城市绿地比例，提高城市生态环境水平，以及自身净化和应对突发性灾害天气的能力。

未来的都市圈发展将基于四大策略推进

发展都市圈是解决大城市病的有效途径，同时也是吸引更多资金、人才和产业，推动区域整体协调发展的重要引擎。中国部分地区已具备都市圈发展的四个要素条件：城市型社会的到来、强大的中心城市、成长的周边城市、发达的公共交通。中国未来的都市圈发展将基于产业引导（IOD）、公交引导（TOD）、服务引导（SOD)、生态引导（EOD）四大策略向高质量推进。从未来发展看，一是TOD+IOD是都市圈构建的必然趋势和新功能。TOD(Transit-Oriented Development，公共交通引导的城市开发）发展模式的核心是“交通+X”驱动力的构建，其中X即是匹配当地特色的产业驱动，形成以交通和产业两大引擎双轮驱动的都市圈发展新模式，既能高效分配资源要素，同时拉近了城市间的距离，实现合理化产业分工协同，各自形成特色化产业集群，错位互补发展，发挥都市圈的真正效能。

IOD(Industry-Oriented Development，产业引导发展的城市开发）发展模式的关键在于产业的专业化分工与区域协同发展。结合都市圈的经济发展总体特征，促进构建以中心城市产业高端化，周边城市产业特色化的发展模式，加快要素在城市间的流动与共享，避免都市圈内产业的同质化竞争，有效提升都市圈整体产业竞争力。

构建以TOD+IOD的发展模式是都市圈建设必然趋势和新动能。以交通为先导，建立都市圈综合交通体系，建设1小时通勤圈，促进生产要素的自由流动，以产业为基础，进行产业的分工协同发展，支撑都市圈整体经济发展。

二是EOD+SOD是都市圈一体化发展的未来守则。EOD(Ecology-Oriented Development，生态环境导向的城市开发）的发展模式将在未来成为中国经济发展的底线，绿色经济、循环经济、生态经济将对产业发展革新产生深远的影响，与之相对应的科学技术、跨界产业、城市建设理念将带动未来都市圈发展的全新市场空间，背后潜在的经济规模亦在几个万亿。