【智库研究】美国智库在军事情报工作中的角色和作用分析

文丨陈晴 信息工程大学洛阳校区

摘要：探究美国智库在军事情报工作中的角色和作用，把握智库与情报界的互动关系，以期为中国特色新型智库建设更好地服务我国情报工作提供一定参考。以对美国军事情报工作具有影响力的两类智库代表作为案例研究对象，对其基本情况、研究产品、组织活动等进行梳理和研究，分析其对军事情报工作的影响。通过梳理可得，美国智库是美国军事情报工作研究的 “ 合作者 ”、人才的 “ 储备库 ”、社交的 “ 新媒介 ”，美国智库丰富和拓展情报基础理论，探索和创新情报研究方法，辅助和支援情报工作实践，监督和控制情报合规工作，对美国军事情报工作起到重要的弥合和支撑作用。

智库作为各国政府的智囊团队和咨询机构，在当今国家决策、领导管理、国防建设、社会治理等方面发挥了极其重要的作用。同时，作为公开来源情报机构的有机组成部分，为军事情报工作提供了重要的智力支撑。我国情报学家包昌火先生认为，强大的智库和情报力量一直是美国无与伦比的软实力。根据《2019全球智库指数报告》，美国现有智库数量1,871家，位列世界第1，且多家智库与国家安全情报机构都有密切联系，在军事情报工作中发挥了重要作用，成为政府及军方进行决策时不可忽视的咨询力量。目前，学术界多从情报学如何影响国家智库发展战略的角度开展研究，本文将反向聚焦，旨在探究美国智库在军事情报工作中的角色和作用，以期更好地指导中国特色新型智库建设，促进智库与情报界的良性互动，为我国军事情报工作提供更加高质高效的服务。

1从事军事情报工作研究的智库类别与概况

对美军事情报工作具有影响力的智库，主要有以下两种类型。

一类是以“国家安全”为主要研究领域、具有较强公众影响力的综合性智库，以战略与国际研 究 中 心 （Center for Strategic and International Studies）、兰德公司（Rand Corporation）、布鲁金斯学会(Brookings Institution)、贝尔弗科学与国际事务中心（Belfer Center for Science and In- ternational Affairs）等为代表（根据《2019全球智库指数报告》，在“国防与国家安全领域”排名前4位的智库），此类智库成立了情报工作相关研究部门或项目组来参与和影响军事情报工作（见表1）。

另一类是以“情报”为主要研究领域、与军事情报关系密切的专业性情报智库（以下称情报智库）， 据“国际情报教育协会”(International Association for Intelligence Education，IAFIE)统计， 在美国，正式注册的、不同程度发挥着智库功能的， 以各种协会、学会、委员会、基金会等名目存在的情报交流、研究组织多达40余家 ，其中以“情报与国家安全联盟”（Intelligence and National Se- curity Alliance, INSA）、前情报官员协会（Asso- ciation of Former Intelligence Officers, AFIO） 、 美国地理空间情报基金会（US Geospatial Intelligence Foundation, USGIF）、海军情报专业人员联盟 （Naval Intelligence Professionals, NIP）为代表（见表2）。

综合性智库和情报智库在多方面存在差异。首先，职能定位不同。综合性智库侧重于开展学术研究，提供情报产品；而情报智库侧重于提供交流平台、整合情报资源，评估情报工作。其次，研究视域不同。综合性智库以国家安全为研究出发点，会从政治、经济、法律、文化、社会等多方面综合考虑和分析情报问题，研究工作更具全局性、跨越性和立体性；而情报智库多从情报工作本身出发，研究情报具体业务及领域建设发展， 研究视域相对较窄，切入角度较为单一，研究工作更具专一性、具体性和专业性。最后，公众影响力不同。综合性智库因具有品牌知名度和政策影响力，其知识产品能够发挥塑造舆论和引导舆论的作用，具有较强的公众影响力；而情报智库专注于情报领域，多以加强情报专业人员的联络和交流为目的，在军事情报从业人员范围内影响力较大，而对公众的影响力有限。

但两类智库因属性一致而都具备智库的一般特征，即都是以影响公共政策和舆论为目的的非政府、非营利的政策研究机构；且由于服务对象的一致性，两者在许多方面也非常相似，如都会受到国家安全情报机构及个人的资助，都会通过多种形式将情报用户、情报利益相关方和公众联络起来开展互动，通过分享学术研究成果增进公众对情报工作的了解，都在美国军事情报工作中颇具影响力。

2美国智库在军事情报工作中的角色

2.1情报研究的“合作者”

冷战结束后，美国情报系统的很多部门都被调整缩编，人员和预算也被裁减，而军事情报却面临越来越复杂的挑战和任务，特别是非传统威胁日益增多，军事情报的工作压力日益沉重，而工作效果却不理想。因而，美国越来越多地依赖民间情报研究机构，智库便成为国家安全情报机构有力的“合作者”。

情报机构会拨付部分资金资助智库从事军事情报研究，如美国空军情报机构资助兰德公司开展对空军的长期性情报研究工作；国家情报主任办公室、国防情报局、中央情报局以及国家侦察办公室等情报机构向兰德公司下属的网络情报政策中心提供资金支持等。这种资助方式能够使智库具备一定的自由流动资金，可以自主决定情报基础问题的研究方向，将部分精力置于军事情报工作发展的长期性、根本性问题的研究。而对于短期情报需求，情报机构会与智库签订合同完成部分情报研究项目，使智库能聚焦于军事情报工作的现实需求，对热点及突发事件快速反应。如美国国家地理空间情报局下属的人类发展管理局资助兰德公司完成了“路线图制定的研究项目”；美国空军总部曾就空军情报分析未来的准备工作向兰德公司提出需求并为相关项目提供资金支持。

此外，情报用户有时也会要求情报机构与智库共同完成情报研究工作，或将情报机构与智库产品进行相互印证和比对。1996年8月，阿斯平— 布朗委员会举行有关公开来源情报的闭门听证会， 委员会进行了一项基准测试，让智库和情报机构同时利用公开来源搜集有关布隆迪的情报。在快速订购后，委员会马上得到了多家智库提供的部族武装战斗序列信息、战略评论和俄罗斯1比25万地图，智库的反应速度和公开来源情报搜集的完备度远高于情报机构。2020年1月，美国空军发布“跨部门情报监视侦察技术”公告，邀请情报机构及智库提交创新性技术概念书，以帮助空军实现杀伤链集成项目，确保空军对紧急威胁的全频谱感知。兰德公司、贝尔弗科学与国际事务中心的网站都发布该公告以承接相关领域的研究工作。2018年9月，美国国土安全部选择由美国国家地理空间情报局和美国地理空间情报基金会共同解决快速演变的地理空间情报领域面临的问题。最终，国土安全部科学和技术局与美国地理空间情报基金会签订HSHQDC-17-C-B0016合同，由美国地理空间情报基金会提供“顶点项目”（Apex Project）。

智库研究的开放性也能在一定程度上突破情报工作的思维局限。由于情报分析是一种认知活动，分析人员极易受到“团体迷思”的影响，即随从集体意识、跟从团队决断，长此以往易形成集体思维闭环，使得团体内研究员习惯以往经验、产生思维定式、缺乏质疑精神、导致固化判断， 这种“专家心态”极易忽视对情报多种可能性的审查，致使分析结论存在一定失误的风险。这一情况的重要诱发因素被美国心理学家欧文•杰尼斯定义为群体与外界隔绝，即封闭的氛围使情报人员的思维受限。而智库作为“圈外人”，能够提供更多竞争性假设，突破情报机构侧重的某个可能性最大的解释或预测，通过共同研究、合作交流等方式打破群体闭环，一定程度地弥补“团体迷思”带来的视野盲点，使情报分析工作更加客观、严谨、全面。

2.2情报人才的“储备库”

得益于美国选举制度和政党制度，智库研究员与政府、军队人员可以通过“旋转门”不断换位交流，智库成为部分军事情报人才的孵化器、落脚点和加油站。

美国智库通过设立培训项目为情报工作培养和输送大量情报人才。如贝尔弗科学与国际事务中心设立的“雷卡纳蒂•卡普兰（Recanati-Kaplan）基金会奖学金”每年资助美国及世界军事情报领域的优秀人才，在哈佛大学接受为期一年的培训，该项目仅在2019年就为来自8个不同国家和11个不同情报机构的16名研究员提供培训。情报与国家安全联盟设立的“快速辅导”(Speed Men- toring)项目每年春季会邀请政府和军方主要情报机构的高层领导和专家，向有志于从事情报及国家安全工作的中青年学员提供职业发展辅导活动。美国地理空间情报基金会的要务之一也是提供教育培训，向经认可的高等教育机构的学生颁发奖学金和地理空间情报分析技能的认证书；同时设立“K-12”项目，即每年培养12名学生，增强学员对地理空间情报的认识，为其进入国家安全情报机构提供准备。

智库为情报人才提供落脚点。前任国防情报局局长、国家安全局局长肯尼思•米尼汉(Kenneth Minihan)退休后在情报与国家安全联盟担任要职；战略与国际研究中心的高级顾问马克•利珀特（Mark Lippert）曾是海军“海豹突击队”情报官，高级顾问雷蒙德•杜波依斯（Raymond F.DuBois）曾在越南战争中部高地作战情报行动中任中士近13个月；兰德公司研究员福勒斯特•摩根（Forrest Morgan）曾服役于空军情报机构，从事信号情报分析工作27年。这些实践经验丰富的情报专业人员“退役不退圈”，既能够帮助智库更加深入地了解情报工作的实际需求，提出富有针对性的意见，加强智库对于军事情报工作的研究，又能够利用自身影响力，拉近智库与国家安全情报机构的关系，实现双方更深层次的合作与交往，最大程度上发挥了人力资源的价值。

此外，智库是情报官员转任高级职位的加油站。由于美国执政党更替频繁，许多情报界官员在政府更迭后不得不离开“庙堂之高”而暂居幕后从事研究工作，以待下次命运垂青。如前任国家安全局局长迈克•麦康奈尔(Mike McConnell)离职后，担任了情报与国家安全联盟董事会主席，2007年初在联盟卸任后，即被小布什总统任命为第二任国家情报主任；前任国防情报局局长詹姆斯•克拉珀（James Clapper)“旋转”出情报界后，即在情报与国家安全联盟担任总裁，随后又重返情报界担任负责情报事务的国防部副部长及第四任国家情报主任。这些再度复出的领导人能将智库工作时的研究经验及成果应用于情报界工作实践，直接影响情报工作和政府决策。

2.3情报机构社交的“新媒介”

情报工作是一项团队活动，团队需要的是凝聚力、正式和非正式的沟通、合作、共同的思维模式和类似的知识结构——所有这些都有助于信息的共享。但是共享需要开放，而需要从事秘密活动的情报机构都会排斥开放，因而智库的开放性会在一定程度弥补情报机构的不足。智库由于较少或不受保密制度的限制，在情报分享方面更为高效，能够提供较为开放的平台，通过多种交流方式，为具有共同思维模式和类似知识结构的研究人员提供沟通媒介，为情报机构增加了多一种“社交媒介”的选择。

一方面，情报人员通过智库提供的平台扩大同行接触范围。如海军情报专业人员联盟和美国地理空间情报基金会以会员制方式吸引相关领域专业人士加入，前情报官员协会和中央情报退休人员协会的成员大多为曾经在情报、反恐和国土安全领域服务的工作人员。成为这些智库的成员后即可联系其他业内人员、接受专业教育培训、阅读成员数据库及学术文档、参加情报委员会和工作组、参与智库论坛讨论活动等。在智库构建的枢纽中，原本联系甚少的军事情报人员能够接触联络其他领域人员、分享最新信息、积极响应国家安全情报机构的倡议和需求，同时国家安全情报机构有相应任务需求时也可通过智库联系专业人员，军事情报工作因人员的网络化链接而效能倍增。

另一方面，情报用户通过智库增进与情报工作利益相关方的沟通联络。在情报工作中，利益相关方包括搜集人员、处理人员、分析人员，以及为保障这些人员而计划、建立各种系统的人员。智库通过举办各种活动会将情报用户与情报利益相关方汇聚到一起，情报利益相关方能够直面用户的需求，最终生产的产品也更能达到用户的预期。如2020年5月29日，战略与国际研究中心组织线上活动，邀请国防部联合人工智能中心主任杰克•沙纳汉（Jack Shanahan）中将参与，讨论国防部和情报界如何更好地利用人工智能执行未来的国防和情报任务，有意从事相关领域的研究员可以通过参加“国际安全计划”项目进入线上互动平台，与杰克•沙纳汉中将直接开展互动。

此外，公众也可以通过智库网站、公开的产品及相关活动了解和认识军事情报工作。因军事情报工作具有隐蔽性，国家安全情报机构与公众接触机会较少，而智库开放性的特点能为公众理解并支持国家安全情报机构的政策行为提供更多途径，如兰德公司近20年来，在官网上发布了百余份与军事情报工作相关的文章，介绍了关于军事情报工作的各个方面；贝尔弗科学与国际事务中心推出了一系列影响较大、受众范围较广、特色较为鲜明的活动和项目，包括雷卡纳蒂•卡普兰（Recanati-Kaplan）研究员计划、易北河集团等，提升民众对军事情报工作的认知和理解，并“提供来自外部的公正观点”。

3美国智库在军事情报工作中发挥的作用

3.1丰富和拓展军事情报基础理论

自谢尔曼•肯特于1947年出版了《服务于美国世界政策的战略情报》以来，美国情报研究已经走过60年的历程，情报研究已经成为美国社会科学研究领域的一门显学。兰德公司研究员艾布拉姆•舒尔斯基在《无声的战争》一书中指出，情报不仅主要是关于发现和保护秘密，情报更可以作为一门社会科学，有公认的学术研究领域，并可以进行公开的讨论。正是基于这种共识， 智库学者也开始参与其中，通过理论移植、案例研究等方式创新情报理论，生而具有研究属性的智库迅速在情报基础研究领域占据一席之地。早在1962年，兰德公司研究员罗伯塔•沃尔斯泰特就将“信号与噪音”这一原本属于通信领域的工科专有名词引入军事情报失误研究。在她撰写的《珍珠港：预警与决策》一书中，系统解释了“珍珠港”事件中情报分析出现失误的原因。她认为， 情报人员的误判是由于现有资料中既包含了信号又包含了噪音，而噪音类信息对情报人员的分析判断造成了不利于得出正确结论的干扰，从而忽视了其中真正的信号。这一理论在当时产生了极大的影响，它较好地回答了一个萦绕于人们心头几十年的问题——为什么美国情报界在事前已经掌握了大量情报资料的情况下，却没能及时发出警告，避开日军对珍珠港的袭击。自此罗伯塔•沃尔斯泰特的信噪理论成为情报失误研究中提及最多的理论之一，也为当前大数据时代下的信息筛选与情报分析提供了理论依据和实践指南。

2017年9月，布鲁金斯学会发布的《迷：45年前以色列情报失败的剖析》分析了1973年及1982年以色列情报界失误的案例及原因，探究了情报组织制度与情报失误之间的关系及官僚主义对情报工作的影响，进而丰富了情报失误理论和案例研究。2018年5月，兰德公司及时跟踪了情报研究工作的发展动向，发布报告《为国防事业定义第二代开源情报》，讨论了第二代开源情报新特点、新方法、新挑战和新领域，总结并讨论与开源情报相关的新发展领域及可能面对的机遇和障碍。借助学术研究方法和理论构建，智库不断丰富军事情报工作的基础理论研究、经典案例分析，推动情报学科长足发展，在情报基础理论、情报分析理论、军事情报失误研究、情报控制研究、情报支援研究等方面发挥了重要作用。

3.2探索和创新情报研究方法

智库自产生之初就具有研究方法创新的基因， 而智库间异常激烈的竞争更是决定了研究方法创新是一流智库生存和发展的需要。由于智库许多研究分析方法与情报研究方法具有一致性，其创新点一样可以被情报工作借鉴，因而智库在探索和创新情报研究方法方面发挥了积极的作用。

在原创性研究方法方面，兰德公司首创了许多独特的研究方法和模型，如德尔菲法、系统分析法、模型和预测、博弈论方法、路线图、行动热点法、专家棱镜系统等，在情报研究领域被普遍应用，产生了较为广泛的影响。此外，情报分析人员常用的4种基本情景想定之一的阐释性情景想定也由兰德公司赫尔曼•卡恩（Herman Kahn）、哈维•德维尔德（Harvey Deveerd）等人首先提出 。在科技应用方法方面，贝尔弗科学与国际事务中心提出了人工智能和大数据在军事情报分析的应用方法，并邀请硅谷科技领域专家，开展人工智能和机器学习研究，讨论人工智能在军事情报分析领域的应用。贝尔弗科学与国际事务中心有关人工智能在情报分析领域的应用方法途径也被多家国家安全情报机构采纳，具有较大影响力。

事实证明，智库提出的许多研究方法和分析工具已经成为情报机构共享的知识和技能，从而成为智库另一种更具生命力的重要成果产出。这些研究方法或直接被应用，或经过进一步改进、完善、集成和整合后被应用，成为具有智库特色的情报工作研究方法。

3.3辅助和支援军事情报工作实践

第二任中央情报主任霍伊特•范登堡（Hoyt S. Vandenberg）曾谈道，有80%的情报是依靠发掘公开资料获得的。美国国防情报局前局长塞穆尔•威尔逊（Samuel V. Wilson）认为，“90%的情报来自公开来源，另外10%来自秘密工作，只是后者更引人注目，真正的情报英雄是福尔摩斯，而不是詹姆斯•邦德”。公开来源情报具有获取难度低、包含内容杂、涉及领域广、整编难度大的特点，单靠情报机构本身很难完成如此繁重的情报处理任务，需要大量支援力量承担辅助类工作。从当前美国情报工作实践来看，智库已经成为重要支撑力量，开展涉密程度较低的情报研究分析工作，如社会文化类情报研究支援，为国家安全情报机构提供各国社会文化相关背景。如布鲁金斯学会以中东主要国家为研究对象，设立沙特阿拉伯项目，发布了《新中东地区大国》《沙特阿拉伯的袭击》《沙特阿拉伯在也门的关键时刻》等一系列报告，完成了对中东国家社会文化情报研究的支援工作。

此外，美国情报机构常常通过白色宣传、灰色宣传和黑色宣传等方式开展舆论战，由于智库自身强大的公众影响力，成为中央情报局等情报机构的资助对象和前线组织（front organiza- tion），作为其从事隐蔽舆论战行动的极佳“手套”，协助开展灰色宣传，以达到影响外国民众认知、改变社会言论导向、塑造有利舆论环境的目的。

3.4监督和控制情报合规工作

由于情报工作涉及公民隐私权等一系列西方社会基本价值问题，情报监督与控制已经成为西方社会关注的焦点。在情报控制问题上，西方学者普遍认为“除了民主政府的正式机制之外，还必须有非政府组织、思想库等公民社会的参与”。因此，情报监督不仅仅通过立法、行政和司法等手段规范情报机构的行动合法性，在新的全球安全环境下，全球性跨国公司和智库，即可作为公民社会组织，独自承担或与政府机构合作行使某些社会管理职能。

智库对情报的监督与控制主要通过召开研讨会、参与情报立法听证、撰写报告等一系列方式实现。智库的科学研究在理论和哲学层面上揭示情报与民主、保密与国家安全的关系，教育与引导民众关注情报控制问题并进而影响或改变政府的情报决策。2019年5月，布鲁金斯学会召开主题为“平衡数字时代的透明度和保密性”的研讨会，中情局隐私和公民自由办公室官员本•休布纳（Ben Huebner）与布鲁金斯联邦执行研究员瑞安•特拉帕尼（Ryan Trapani）主持，就数据跨越国界流动、情报机构透明度方面提出了很多尖锐的问题，隐私和公民自由办公室还向研讨会参与者提供有关隐私和公民自由保护的培训。2002年3月兰德公司研究员约翰•伍德沃德（John D.Woodward）在美国众议院政府改革委员会哥伦比亚特区小组委员会上就“隐私与安全：国家首都的电子监视”发表证词，表达了对政府使用监控摄像机追踪和个人数据泄露的担忧，并提出相关立法建议。2013年6月，“棱镜门”事件爆发后，兰德公司和战略与国际研究中心等智库发布了一系列报告，探究情报机构的职责权限。兰德公司的研究报告《美国必须改革有关保密和数据的规定》强烈呼吁相关部门规范保密规定，以减轻美国民众的不安全感。战略与国际研究中心发布播客“解释《情报界举报人保护法》”，邀请从事国家安全、安全检查法、信息自由法和隐私法诉讼的专业律师对《情报界举报人保护法》进行解释，进一步明晰《情报界举报人保护法》的法律依据和程序。美国情报界采取的相关举措也在一定程度上回应了智库的担忧与诉求，如国家情报主任发布了ICD120、ICD190、ICD310、ICD311等一系列情报界指令，对情报机构的职责权限进行规范，同时对境内外情报工作者的反情报工作予以规范和指导。

4结论

当前，国家安全呈现出传统安全威胁与非传统安全威胁相互交织、平时与战时难以区分的特点，仅靠情报界情报工作难以满足国家安全日益增长的情报需求，需要智库这样一种有国际视野、有理论研究、有分析能力、有实践经验的支援力量，通过合作、交流、互鉴的方式实现情报理论研究的再丰富、情报研究方法的再创新、情报实践工作的再提升，弥合和支撑现代国家军事情报体系建设，为国家安全领域决策者提供及时、准确、全面的情报信息服务，从而掌握“庙算先胜” 的战略主动权。美国智库情报研究工作的繁荣与发展正是基于这样的认识和迫切需要，通过汇聚政府、行业和学术部门的智力资源，与美国情报机构开展项目合作、储备人才资源、搭建交流平台，不断丰富和拓展情报基础理论，探索和创新情报研究方法，辅助和支援情报工作实践，监督和控制情报合规工作，对美国军事情报工作起到重要的弥合和支撑作用，进一步促进美国情报界成为全世界最出色的情报系统之一。“他山之石，可以攻玉”，美国智库在军事情报工作中扮演的重要角色和发挥的突出作用，既有美国国家体制独有特色，又有可为各国政府借鉴的共性特点，能为中国特色新型智库建设更好地服务我国情报工作提供一定参考。

责编：时畅

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