【智库思享】王永利：有效利用法定存款准备金制度

文 | 王永利 中国银行原副行长，中国人民大学重阳金融研究院高级研究员

外汇存款准备金与人民币存款准备金一样，是我国货币政策调控非常重要的工具，应该加强统筹协调、积极有效利用，而不能将其遗忘或从货币政策工具中剔除。

2021年5月31日，中国人民银行（央行）宣布，为加强金融机构外汇流动性管理，决定自2021年6月15日起，将金融机构外汇存款准备金率上调2个百分点，由现行的5%提高到7%。

外汇存款准备金率上一次调整发生在2007年5月8日，之后持续14年未做调整。在最新调整前，外汇存款准备金甚至已被很多人所遗忘，似乎已经淡出货币政策调节工具。

但实际上，外汇存款准备金与人民币存款准备金一样，是我国货币政策调控非常重要的工具，应该加强统筹协调、积极有效利用，而不能将其遗忘或从货币政策工具中剔除。

法定存款准备金管理是重要货币政策工具

上面所讲的人民币与外汇存款准备金，是指存款性金融机构按照央行规定的存款范围、计缴比率（即“存款准备金率”，可以是所有金融机构统一的，也可以是不同类别金融机构差别化的；可以的单一比率，也可以是累进比率等）和计缴周期，及时足额缴存央行予以冻结，未经央行许可不得随意动用的“法定存款准备金”。 金融机构在法定存款准备金之外存放央行的可以随时对外支付的一般性支付准备金（超额存款准备金）不在其内。

提高法定存款准备金率，就会收缩存款性机构的流动性，抑制其扩大信贷投放的能力，相应控制货币总量的增长，成为抑制通货膨胀的重要手段；降低法定存款准备金率，则会增加存款性机构的流动性，增强其扩大信贷投放的能力，促进货币总量的增长，成为抑制通货紧缩的重要手段。其中，外汇存款准备金率的调整，也会对外汇存贷款以及人民币汇率产生影响，间接影响到银行结售汇和人民币流动性。

对法定存款准备金，央行可以不予计息，也可以适当计息。提高或降低法定存款准备金的利率水平，也会在一定程度上影响准备金缴存机构的经营成本（法定存款准备金利息收益与吸收存款或向央行拆借资金的利息支出的差额），存款性机构会努力将这部分成本转嫁给信贷投放对象，从而影响到全社会融资成本和货币需求的变化。

作为“法定”存款准备金，其缴存比率的确定与调整（包括统一调整或定向调整）以及存款准备金利率的确定与调整（可以是无息，也可以是计息的），完全由央行自主决定，无需征求金融机构的意见，带有很强的行政属性，实施效率非常高。

也正因其行政色彩很重，对金融机构流动性及社会货币供应量直接影响巨大，通常被认为是不符合市场化发展方向的货币政策“猛药”，从上世纪开始，其调控功能在发达的市场经济体被不断弱化，存款准备金率普遍都降到很低，部分国家甚至完全取消存款准备金制度。即使保留存款准备金的国家，类似美国、日本等，也主要是对一些特定类型存款进行计缴，而且进入上世纪90年代后，几十年都不做调整，基本上已经从货币政策工具中完全退出。

但是，实践证明，即使是在发达的市场经济体，完全依赖利率工具进行流动性调节、对通货膨胀或通货紧缩进行调控，也还是存在效率与效果不尽人意的问题。

在中国，改革开放之后，随着市场经济的发展、社会交易的繁荣、对外开放的深化，全社会货币（包括外汇）需求量快速扩张，金融对经济社会的影响力不断增强，相应的就对货币政策的制定和实施带来巨大挑战。其中，人民币和外汇存款准备金制度的建立与运用，成为货币政策工具非常重要的组成部分，发挥了非常重要的宏观调控作用。

我国法定存款准备金管理的实践

（一）人民币法定存款准备金管理

1983年9月17日国务院决定中国人民银行从负责所有金融机构人民币流动性供应，转向专门行使中央银行职能，人民银行即开始建立存款准备金制度。1984年12月31日规定人民币存款准备金率为：企业存款为20%，农村存款为25%，城镇储蓄存款为40%。随着专业银行自主管理流动性能力的增强，并为满足扩大货币供应的需求，1985年1月1日改为统一的法定准备金率，并降为10%。1986年1月7日，国务院颁布《中华人民共和国银行管理暂行条例》，对存款准备金制度进一步作出了法律规定。

为应对物价加快上涨，1987年将法定存款准备金率上调至12%。1988年9月再次上调至13%。但由于此后全社会货币需求迅猛增长，利率随之快速上升，尽管物价也在快速攀升，但却主要是供应不足造成的，需要扩大货币供应满足投资增长的需要，法定存款准备金率无法继续上调。

到1997年东南亚金融危机爆发，对中国经济带来很大冲击后，为支持经济社会稳定，1998年3月将法定存款准备金率大幅下调5个百分点至8%。1999年11月进一步下调至6%，并维持到2003年9月。

经过1998年之后的金融治理整顿，以及全面深化住房体制、教育体制、医疗体制改革，推动三大产业加快发展，推动中国经济于2000年明显止跌回升，为中国在2001年加入WTO，吸引国际资本和产能大量涌入中国，推动中国经济加快发展奠定了重要基础，也推动央行外汇占款不断加快增长，货币总量加快扩张。为此，2003年9月开始法定存款准备金率不断上调。其中，到2006年8月还维持在1998年8%的水平之内，但到2011年6月大型银行最高即达21.5%（中小银行低于此水平3个百分点左右）。这在央行外汇占款产生的基础货币投放快速扩张的情况下，法定存款准备金率的配套上调有效抑制了商业银行信贷投放与货币总量的过度扩张，对维持货币总量适度增长发挥了非常重要的调节作用。

受到2008年金融危机的冲击，我国经济增速出现下滑，在实施大规模经济刺激计划之后，经济增速一度出现反弹。但进入2011年经济增速下行压力明显加大，央行外汇占款也从2014年6月份开始由增转降，2015-2016年更是大幅收缩。于是，从2011年12月开始，存款准备金率由升转降，到2016年3月大型银行下调至17.5%。这在央行外汇占款产生的基础货币大幅收缩情况下，及时向商业银行释放流动性，增强其扩大信贷投放的能力，为维持货币总量的适度增长再次发挥了非常重要的调节作用。

但在2015年12月中央经济工作会议确定推动“供给侧结构性改革”之后，很多人认为普遍降准属于“大水漫灌式”货币政策，不利于控制宏观杠杆率的快速提升，不符合结构性改革和防范化解重大金融风险的要求，普遍降准一度成为货币政策禁区。由于得不到降准释放的流动性支持，商业银行扩大信贷投放维护货币总量稳定增长所需要的流动性就不得不通过扩大向央行的资金拆借来解决。但这又增加了商业银行的资金成本，进而推高了全社会融资成本，给企业经营和经济稳定带来新的冲击，企业违约与倒闭大幅增加，经济下行压力不断增强。直到2018年4月才重新启动普遍降准，几次降准后，将大型银行存款准备金率从17.5%下调至2020年1月的12.5%，随后又进行了两次定向降准。据央行披露，到2020年5月，金融机构平均法定存款准备金率为9.4％，较2018年初降低5.2个百分点。降准释放出大量流动性，相应降低商业银行资金成本，并推动社会融资成本的降低。

另外，随着人民币国际化发展，境外金融机构在境内金融机构的人民币存款开始增多，也成为影响金融机构流动性不可忽视的重要因素。为此，央行决定自2016年1月25日起，对境外金融机构在境内金融机构的人民币存款执行正常存款准备金率政策。

（二）外汇法定存款准备金管理

1994年我国实施外汇管理体制改革，外汇业务经营银行大幅扩充。为加强金融机构外汇信贷及流动性管理，在人民币存款准备金管理的基础上，央行也开始研究制定外汇存款准备金制度并开展试点工作。1996年12月11日央行发布了《外汇存款准备金管理规定》，明确外汇存款准备金按缴存存款范围的各项外汇存款当季月末平均余额的2％计算并向央行缴纳，每季调整一次，不计付利息，自1997年1月1日起执行。

根据中国加入WTO之后金融机构外汇存款快速增长，人民币汇率上升压力持续增强的实际情况，为调节金融机构外汇流动性，维护人民币汇率的基本稳定，2004年11月，央行修订印发《金融机构外汇存款准备金管理规定》，从2005年1月15日起正式实施，金融机构外汇存款准备金率统一调整为3%。

此后，随同金融机构外汇存款的增长以及人民币汇率的上升，外汇存款准备金率又分别在2006年8月从3%上调至4%，2007年5月由4%提高到5%。

在2007年美国次贷危机爆发，以及2008年全球金融危机爆发后，金融机构外汇存款增长态势出现逆转，外汇存款准备金率随之停止上调。之后，即使在2011年开始中国经济增长速度持续下滑，在2013年末之前人民币汇率持续保持快速升值（人民币对美元汇率从2005年8.27升值到2013年末接近6.09）的情况下，外汇法定存款准备金率一直未做任何调整。

2014年下半年开始，国家外汇储备快速减少，人民币兑美元汇率也开始由升转降，到2016年末达到6.94。2017年开始人民币兑美元汇率由降转升，但2018年6月开始再次由升转降，2019年8月突破7，2020年5 月一度突破7.16。这期间，尽管人民币存款准备金率进行了多次调整，但外汇存款准备金率自2007年5月调整后再未变动过。

2020年新冠肺炎疫情率先从中国爆发，随即席卷全球，对全球经济社会运行带来巨大冲击。中国为此采取举国之力进行抗击，到5月即取得抗击疫情的决定性胜利，率先恢复生产，进出口贸易随之大幅度增长，中国随之收紧宏观政策刺激力度，但2020年仍实行经济增长2.3%，成为主要经济体中唯一实现正增长的感觉。在此期间美国疫情出现失控状态，经济金融剧烈波动，美国因此实施大幅降息与无限度量化宽松货币政策以及刺激性财政政策，央行及政府负债规模急速扩张，但2020年经济增长仍为-4.3%。这种情况下，国际资本流入中国不断增多，人民币汇率从6月份开始不断攀升，年底对美元上升至6.52。进入2021年5月，人民币升值陡然加快，对美元汇率更是突破6.4，月底已逼近6.36，创下最近3年的新高，升值速度超出预期。这不仅对进出口业务稳定发展产生了冲击，而且对金融机构本外币流动性、金融市场稳定、央行外汇储备等都带来影响，央行加大市场沟通与政策宣传也难以遏制。

在这种情况下，央行大幅上调外汇存款准备金率2个百分点，表现出抑制人民币过快升值的强烈信号。这会加大金融机构吸收外汇存款的成本，将推动银行降低外汇存款利率或提高外汇贷款利率，扩大外汇售卖进而抑制外资流入，抑制人民币汇率过快上涨。

法定存款准备金管理的基本原则

一是继续完善和利用好法定存款准备金制度。

改革开放以来，宏观调控特别是货币政策调控的市场化、国际化、法制化程度不断增强，行政化的调控手段不断弱化，市场化的调控手段不断丰富，这是必须坚持的发展方向。

但由于我国货币投放体系及社会融资结构与美、欧、日等发达市场经济体存在着很大的不同，利率调节与政策传导的机制尚不完善，资金借贷双方的财务约束不够充分，完全依赖利率工具进行调节的效率与效果更是难以达到预期，在停止使用信贷额度管理等行政化手段之后，现在还不能急于像发达市场经济体那样，将法定存款准备金管理也从货币政策工具中完全剔除，而需要继续坚持并不断改进和完善。

在当前世界百年未有之大变局加快推进，中美关系与国际局势更趋复杂易变，保持经济社会稳定发展至关重要的关键时期，加强宏观调控，有效利用法定存款准备金制度更加必要。

二是增强法定存款准备金管理的灵活性准确性。

法定存款准备金管理的实施，不仅包括缴纳存款准备金范围的调整、存款准备金率的调整（包括普遍调整与定向调整，以及调整的节奏和力度把握），还应包括存款准备金利率的灵活调整，以及人民币存款准备金与外汇存款准备金的协调配合。

其中，对存款准备金的利率调整也应引起重视。我国一直对外汇存款准备金不计利息，只对人民币存款准备金支付利息。但人民币存款准备金的利率也很少调整，目前年利率1.62%已经保持10多年时间了，即使期间存款准备金率发生了大幅涨跌，存款准备金曾经接近20万亿元规模也一直未变。

2020年4月央行在定向降准的同时，也将超额存款准备金的年利率从0.72%调整到0.35%（上一次调整是2008年，从0.99%下调到0.72%），但法定存款准备金的利率并未进行调整。

所以，也应该将本外币法定存款准备金的利率调整纳入其整体制度统筹考虑、灵活掌握。

三是加强与其他宏观调控措施的协调配合。

面对复杂的影响因素，单一的政策工具往往难以奏效，需要加强政策组合，把握好政策调控的时效度。法定存款准备金管理的具体实施，还应加强与央行市场沟通、利率调整、市场操作等宏观调控措施的协调配合，增强其科学性、针对性、有效性，更好地发挥法定存款准备金管理的宏观调控功能，不仅加强国内物价水平的调控，而且要保持人民币汇率在合理均衡水平上基本稳定。