【智库思享】毛振华：同时提升“硬”设施与“软”管理

文 | 毛振华 中国人民大学经济研究所联席所长、教授

今年7月下旬以来发生在河南等地的罕见特大暴雨带来了较大的人员与财产损失，应对过程中得到的经验教训值得总结。无论是面对新冠疫情此类的健康危机，还是面对暴雨这样的极端天气灾害，我国城市应急治理体系经受了考验，同时也暴露出了短板，未来城市安全风险治理需要做到“软硬兼施”。

不应忽略存量财富损失以及灾后重建过程中的次生风险问题

此次河南等地水灾带来的直接财物损失超过1100亿元，损失规模较大，但由于GDP本身是一个流量概念，统计口径是经济的新增产值，因此伴随灾后重建追加投资GDP增速或会有所提升。从经验上看，一般受灾地区灾后的经济增长速度是明显加快的，比如汶川地震后三年内四川省的GDP平均增速在15%左右。

不应忽略存量财富损失以及灾后重建过程中的次生风险问题。考虑到GDP产出有一部分属于存量损失的弥补部分，较高GDP增速下的实际正面影响将打折扣。灾后重建过程中也应重视次生灾害的发生，特别是公共卫生风险问题。

加强对于极端天气常态化的相关研究

我们应加强对于我国北方极端降雨增多常态化、趋势化的研究。我国北方因降水量较少，气候问题主要表现为干旱问题，长期以来“抗旱”思维大于“抗洪”思维。但是随着气候变化，近几年北方地区的雨水量明显增加。此外，西北地区也是受气候变化影响的主要地区，沙漠在不断消退，这一方面与防风沙植树造林有关，但也离不开北方气候变得更为湿润这一事实。从气候变化角度来看，河南特大暴雨给我们敲响了警钟，需要尽快加强对于北方地区洪涝频率上升以及烈度增强的研究。

极端气候频发不仅值得北方地区警惕，南方地区特别是长江中下游地区也需要重视。东南沿海地区自古以来频受台风的影响，为此对于台风的预警和应对有着成熟的经验。在应对台风“烟花”的过程中，东南沿海地区预警和应急调动工作非常得力，从而将经济与人员损失降到最低。但是气候变化也会使得东南沿海地区的降水进一步增加，尤其特大型城市在“热岛效应”“雨岛效应”的催化下高强度降雨频率或出现趋势性地增加。三峡大坝建成后对长江上游库容的调节，使得长江中下游地区面临洪涝灾害的风险大大降低。但当前极端天气发生的可能性有所提高，其所造成的影响将是此前的灾害所不能比的，因此当前需要在全国范围内强化城市应对洪涝灾害的研究。

应对极端天气灾害需要补齐硬件基础设施的短板

考虑到极端气候频次和烈度均有所上升，一次损失或能承受，但多次打击将对城市发展造成严重的阻碍，为此灾后重建应当提高海绵城市建设的标准，有预见性地考虑相应基础设施的承载力，特别是考虑到后续极端天气出现的频率有可能会增加。改革开放以来我国城市化持续加快，城市的“钢筋水泥化率”不断提高，地面上的基础设施基本上达到现代化的标准，但地下的基础设施建设的水平难以评估，所以当前需要全面排查全国各地地下基础设施的情况，按照现代化标准强化地下基础设施的建设。

灾后重建需要从加强应急设施投资，增加应急实物储备等方面加强硬件设施供应水平。灾后重建必将带来一些新投资，为此新投资需要弱化简单重复的投资，注重城市发展区域调整和产业格局调整相结合，加强对于城市应对极端天气灾害、公共卫生灾害等城市应急治理方面的投资。当前经济与科技的发展使得人们较少直接面对自然灾害的冲击，应急实物储备也易出现短缺的情况。过去我生活在长江沿岸，为了防范突发的洪水，几乎每家每户都预备了一只船。但现在一旦出现极端天气事件，我们只能依赖国家和社会的救援力量，很难第一时间组织应急物资进行自救。所以灾后重建过程中一定要注重电力设备、抗洪物资、医疗物资等应急设施的储备与供应，避免应急救援无米下炊。

提高应对极端天气灾害的“软实力”

需要从以下四个方面进行强化：

一是进一步完善应急响应机制和法律法规体系。当前红色预警后的制度响应机制存在很大的问题：红色预警后经过层层报批后需要领导批示，如果这个领导因种种原因不能及时出具意见，那么就会错失应急的关键时间窗口。所以现代化的应急体系并不能过于依赖个体，一旦达到某一层级预警，在应急响应机制下整个应急体系就应立刻行动。

二是做好物资的储备和保障。各类应对灾害的储备应做好区域内布局，包括城市间的布局以及省际间的布局。

三是重视社会组织在应急管理中的作用。过去我国在救援中政府主要统筹政府力量特别是军事力量，随着经济的发展，社会组织在救灾过程中发挥了一定的作用。由于信息不对称，社会组织的作用未能充分发挥，未来在信息方面应加强与社会组织的沟通。

四是注重核心资源的保障。当前我国几乎所有的公共管理系统、经济运行系统都与电力相关，但是对电力系统的过度依赖同对电力的保护是不匹配的，电力系统一旦出事，整个城市基本停摆。所以未来要保留传统的一些应急体系作为安全垫，应急电力等核心资源需要加强保障。