【智库思享】赵祥：创新体制机制，促进都市圈产业协同发展

文 | 赵祥 中共广东省委党校管理学部主任、教授，广东经济学会常务副会长

构建“双循环”新发展格局的一个重要任务是提高我国产业链现代化水平，实现从对全球价值链“低端嵌入”向“高端嵌入”的转变。这意味着，未来我国要下大力气加强产业的国内价值链（NVC）建设，在强化核心环节的同时，提升产业链本地化水平。而推进都市圈产业协同发展是完成上述任务的重要突破口。

都市圈产业协同发展是构建新发展格局的突破口

进入新时代以来，我国常住人口城镇化率已经超过了60%，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等一批都市圈快速发展壮大，在我国经济社会发展中扮演着越来越重要的角色。以京津冀、长三角和粤港澳大湾区三个都市圈为例，2012-2020年间，三大都市圈合计占全国经济总量和专利授权总量比重年均分别约为40%和60%。其中，粤港澳大湾区都市圈所占比重分别约为12%和15%。都市圈已经成为我国新兴产业集聚和技术创新中心，更是承载发展要素、对接全球价值链的主要空间载体。加强都市圈产业国内价值链建设，提升其产业链现代化水平，至关重要。

都市圈产业协同发展是提升产业链现代化水平的关键。经过多年发展，我国中心城市经济和人口集中度快速提高，土地、房租和通勤等生产和生活成本快速上升，对人才、资本等要素形成挤出效应，越来越多的要素资源被耗费在非生产性领域，创新等生产性领域所获得的资源支撑下降，对中心城市的技术创新与产业升级过程产生了较大的不利影响。而都市圈产业协同发展有利于引导要素资源有序地向中心城市周边地区扩散，可以降低拥挤给中心城市带来的不利影响，增强对高端资源要素的吸引力，促使更多资源用于创新等生产性领域，从而有助于强化中心大城市的技术创新和产业升级功能，加快在关键核心技术领域实现突破的步伐。同时，都市圈产业链现代化水平的提升不仅要强化中心大城市作为技术创新和产业升级引擎的功能，而且还要促进中心大城市与周边其他地区进行高效的分工协作，提高本地产业链的迂回程度，构建完善的区域产业网络，通过产业跨地区协同集聚提高参与全球竞争的能力。

体制机制创新是都市圈产业协同发展的保障。在中国特色社会主义市场经济条件下，我国地方政府之间不仅存在平行并立的竞争关系，还要统一接受来自中央和上级政府强有力的纵向统筹，因而更容易为了实现区域整体发展目标而进行高效协同，这是我国区域发展制度固有的独特优势。但是，长期以来在地方政绩目标和财政利益等的驱使下，不同地方之间存在着较为激烈的发展竞争。这种地方竞争在推动各自辖区经济社会快速发展的同时，也在一定程度上阻碍了跨区域的市场整合与产业协同发展。因此，在新发展阶段构建新发展格局的一个重要任务就是要着力解决“行政区边界分割经济区”的难题，推动新一轮更具实质性的体制机制创新，为都市圈产业协同发展提供必要的保障。

都市圈产业协同发展体制机制创新的对策建议

加强都市圈发展规划统筹。推动都市圈产业协同发展首先要从都市圈整体发展目标出发，统筹各成员发展规划，明确各地区功能分工，促使各成员各类专项规划相互衔接、相互协调。特别是要加强都市圈规划立法工作，全面提升规划工作的法治化水平，强化发展规划的刚性约束。

推动都市圈地方财政利益共享。未来要从建立财政利益共享机制入手打造区域利益共同体，强化都市圈产业协同发展的内生动力。以都市圈为基本空间单元建立区域财政收支平衡机制，加大都市圈各地区之间财政收入能力与支出水平均衡的力度。在收入方面，探索建立都市圈地方税收共享机制，缓解都市圈内部的税源竞争，在更大程度上平衡都市圈内部各地区之间财力差距，推进横向财政均等化。在支出方面，建立都市圈公共产品联合供给机制，突破行政区划界限，统筹都市圈范围内基础设施和基本公共服务的投融资活动。

推动都市圈地方政绩联合考核。要进一步科学精准地细化针对都市圈不同成员的考评指标设计，一方面适当减少对单个成员经济社会发展指标的考评，增加对都市圈整体技术创新、产业升级、生态建设、公共服务等指标的考评；另一方面要根据各地区在都市圈发展中的角色定位和功能分工，差别化地设置指标及其权重。对于中心城市，加强对新兴产业发展、技术创新等方面的考评，以充分体现其在都市圈发展过程中的技术和产业引领功能。而对于周边中小城市，则加强在农业发展、传统产业升级等方面的考评，以更好地体现中小城市所扮演的初级产品生产和制造加工基地等角色。同时，将都市圈整体区域的基础设施通达性、基本公共服务供给和生态环境保护水平等指标纳入到对全部成员的考核中去，以促使各地区更好地围绕都市圈整体目标形成发展合力。

建立都市圈跨区管理组织机构。都市圈产业协同发展必然要求打破“行政区经济”的边界效应对都市圈整体发展的负面影响，这需要建立专门的都市圈跨区管理职能部门。考虑到我国都市圈地区的人口规模和地域面积，可以参考欧洲国家单一制区域管理机构设置模式，对于省域范围内的都市圈可在省级政府层面设立专门的区域管理机构，统筹管理都市圈发展规划、公共设施建设和生态环保等活动；对于跨省域范围的都市圈，则可以在中央层面设立专门的区域管理机构。同时，在明确都市圈跨区管理机构职能的基础上，进一步理顺其与都市圈各地区对口业务机构之间的工作关系和业务流程，形成以为跨区管理机构统领、各地区对口机构为支撑的都市圈协同工作机制。