算法推荐管理应当合理界定舆论或社会动员能力，有效分类监管

文 ｜ 邓矜婷 中国人民大学国发院、刑事法律科学研究中心

2021年12月，国家互联网信息办公室发布了《互联网信息服务算法推荐管理规定》。该规定是我国第一部专门针对算法的法律规范，体现了国家对算法治理的重视。它针对的主要是互联网企业滥用算法侵害个人信息权益、消费者权益，利用算法实施垄断和不正当竞争行为破坏经济秩序，以及利用算法操纵舆论危害社会秩序等行为。该规定不仅整合了《个人信息保护法》、《电子商务法》等法律以及《网络信息内容生态治理规定》、《互联网新闻信息服务管理规定》等部门规章中关于算法的规定，而且全面系统地规定了算法推荐服务提供者应当承担的算法义务和责任，互联网信息服务用户享有的算法权利，以及网信办等部门应当承担的算法监管职责。《规定》将于2022年3月1日开始实施，届时相关部门将据此开展更加积极的算法推荐管理活动。

自《规定》出台以来，社会各界普遍关注，尤其是在具有舆论属性或社会动员能力（以下简称“舆论或动员能力”）的算法推荐服务提供者的范围界定上。一方面，舆论或动员能力是算法分级分类考虑的首要因素。具有这种能力将被作为更重要的算法服务提供者，受到更严格的部门监管。根据《规定》第二十三条，网信办等部门的监管职责应当建立在算法分级分类安全管理制度之上，即根据利用算法给个人权益、经济社会带来的风险和算法的种类等因素采取不同程度的监管措施，将监管资源集中在有较高风险的算法利用情形上，避免全面监管导致的监管不力和对算法技术发展的阻碍。其中，舆论或动员能力是建立上述制度应当考虑的首要因素。另一方面，《规定》第二十四条和第二十七条规定，具有舆论或动员能力的算法推荐服务提供者应当履行备案手续和开展安全评估。这意味着相关主体将投入更多的合规资源和承担更严格的责任。

根据《具有舆论属性或社会动员能力的互联网信息服务安全评估规定》，舆论或动员能力是指互联网信息服务提供者具有的提供公众舆论表达渠道或发动社会公众从事特定活动的能力。根据该规定第三条，影响舆论或动员能力的因素有互联网信息服务的种类、新技术新应用的使用以及互联网信息服务提供者的用户规模等。相应的，确定具有舆论或动员能力的范围也应当考虑上述因素。

具有舆论或动员能力应当限定在平台类互联网信息服务提供者，将非平台类互联网信息服务提供者排除在外。只有平台类互联网信息服务提供者的主要业务模式是利用算法推荐技术将第三方生产的信息按照用户的需求和喜好等因素筛选出来并推荐给用户。在该模式中算法推荐技术被广泛的利用并产生了一系列负面影响，如大数据杀熟、信息茧房、竞价排名等。这些正是《规定》旨在规范的行为。

具有舆论或动员能力应当限定为提供互联网新闻信息服务以及其它具有较强信息传播能力和用户间互动性的平台类互联网信息服务提供者。新闻与舆论密不可分，新闻媒体具有反映舆论、引导舆论的社会功能，天然的具有舆论或动员性质。除此之外，只有满足信息内容公开，信息传播能力较强，用户间互动开放、及时的互联网信息服务才具有舆论或动员性质。有些平台是以电商为主体的，复合互联网直播、微博客、跟帖评论、互联网论坛社区等互联网信息服务。此时应当综合考虑复合型互联网服务的各组成部分来认定其是否具有舆论或动员性质。

具有舆论或动员能力原则上应当限定为大型及以上平台类互联网信息服务提供者，以集中资源有效监管。可以参考国家市场监督管理总局发布的《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》来评价平台的影响力。《指南》将平台分为超大型平台、大型平台和中小型平台三种类型，其中大型及以上平台在中国的上年度年活跃用户不低于5000万，具有较大的用户规模和较高的经济体量。中小型平台则指向海量众多的互联网企业，不宜都认定为具有舆论或动员能力来要求备案和严格监管。不过，算法推荐服务提供者在舆论或动员方面需要特别关注的行业或领域中具有市场支配地位的，即使不是大型平台，仍可以认定其在该行业具有舆论或动员能力。