【智库思享】杨雪冬：提升基层治理同理心，防止层层加码现象

文 ｜ 杨雪冬 清华大学社科学院政治学系教授

北京7月6日对首都防控政策措施进行了调整，其中尤其着重提到要认真落实第九版防控方案和“九不准”要求，严防简单化、一刀切、层层加码等问题。疫情防控，不仅是国之大事，更是民之大事，直接涉及到每个人及其家庭，影响、甚至改变着他们的日常生活方式、工作方式，以及生产状态和发展前景。当事人对于这些措施如何执行，执行的依据，延续的时间，补救的方式等，既关心又敏感，理解和承受力差异明显。因此，疫情防控是一项高度需要依法、科学和同理心的工作。这是疫情防控与其他行政执法的根本不同之处。

从新冠肺炎疫情以散点状，在全国多地暴发以来，在各种自媒体上，时常出现个别基层干部或者防疫工作者的不当行为引发争议乃至冲突的现象，发展为舆论焦点。个别基层干部不恰当地使用了自由裁量权，或者不顾对象的具体情况，态度生硬、手段粗暴，层层加码；或者没有充分掌握政策精神和要求，对当事人关心的问题一问三不知，无法提供必要的政策救济；或者不能公平对待所有当事人，厚此薄彼，一碗水端不平；或者执行政策不到位，糊弄了事，对问题忽视掩盖，积小成大，一旦爆发，难以收拾，等等，放大了疫情防控的次生效应。

除了疫情防控独特性外，还有两个直接影响基层干部自由裁量权运用的重要因素。一是，疫情防控措施的应急性。疫情突发性和扩散性极强，许多措施有明确的时间规定性、空间全覆盖、标准统一化以及频繁调整性等特征，往往与当事人以及执行人的预期产生巨大的落差，诱使执行人在执行过程中作出“过犹不及”的选择，引发当事人的心理抵触。因此，自由裁量权运用不当最常见的现象就是层层加码、粗暴执行现象。

二是疫情防控执行者组成的多样性。疫情防控已经成为许多地方的首要工作，采取的是人员“下沉”、全员参与的工作模式，还有的地方增加了大量临时性人员，这固然充实了基层一线人力资源，解决了防控各个环节的人手不足问题，但是也造成了人员的庞杂，素质能力的参差，许多工作人员对于执行任务所在的地区和人群不熟悉、不了解，难以精准、因地因人执行任务。这就造成了疫情防控要求的统一化与执行者多样化的根本矛盾，如果不辅以有效的培训，合理的流程管理，就很容易产生不适当的行政行为。

从根本上说，疫情防控是一场国家权力与公民权利互动协作的过程。处于国家与社会交界面上的广大基层干部，正在切身经历着这个过程。他们不仅是互动的实现者，也应是双方协作的促进者，唯有这样，才能使中国创造的全国家－全社会的疫情防控模式真正有效可持续地维持下去，既可以降低国家统一要求实现的各种成本，也能激发社会在遵循国家要求下的创造力。因此，广大基层工作者是日益制度化的庞大国家与不断多样化的复杂社会互动的缓冲器、润滑剂、黏合剂，是“民心就是最大政治”的直接体现者。

由此，我们可以更深刻地理解，基层工作是整个国家治理体系的基础，是法理情有机结合，推动善治的过程。基层工作者在行事过程之所以拥有自由裁量权，不仅来自国家的赋权，也来自公众的信任。只考虑任何一个方面的要求，不将依法依规、入情入理结合起来，就无法将国家的意志和要求贯彻好，将广大人民群众的利益和诉求反映好、维护好。

要做到这点，不仅需要广大基层工作者梳理依法科学合理履职意识和能力，更需要整个国家治理体系中的相关主体作出调整，形成支持基层工作者有效履职的制度结构和文化氛围。来自更高层级的治理主体，要不断合理提高基层治理所需的各类资源，根据问题的变化配置好资源，为基层各项工作的开展提供有力的支持；要遵循治理现代化的规律，不断推动包括居民自治在内的各类社会组织的发展，提升它们的能力，分担党政部门的压力，查漏补缺，弥合基层治理的漏洞缝隙，从而织密增强基层治理网络；要推动共同体精神的培育，增强社区意识，将包括基层工作者在内的来自社区之外的治理力量有机地纳入到基层社区的建设中，将陌生人社区转变为熟人社区，从商业化社区、行政化社区转化为共同体化社区，为基层治理韧性提供持续的观念动力。