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【智库思享】贾俊雪:稳定宏观经济的积极财政政策

来源:人大重阳网 | 作者:贾俊雪 | 时间:2022-08-02 | 责编:申罡

文 | 贾俊雪 中国人民大学财政金融学院副院长、教授,中国财政金融政策研究中心副主任

未来,积极财政政策建设的发力点在哪里?党的十九届五中全会提出了新阶段积极财政政策目标——统筹发展与安全。

首先我们看一下2022上半年经济的情况。一是GDP情况。上半年GDP同比增长2.5%。分产业看,第一产业增加值增长5%,第二产业增加值增长3.2%,第三产业增加值增长1.8%,可以看出第三产业相对比较困难。其中第二季度GDP增长0.4%,实现了正增长,第一产业增加值增长4.4%,第二产业增加值增长0.9%,第三产业增加值下降0.4%。从这个角度看,上半年受疫情最大的是第三产业。二是消费情况。全国固定资产投资(不含农户)同比增长6.1%,社会消费品零售总额同比下降0.7%。和前面几位专家提到的结论一样,疫情对消费的冲击比较严重。三是就业情况。全国城镇新增就业654万人,全国城镇调查失业率平均为5.7%。其中,第二季度4月份城镇调查失业率为6.1%,5月份下降到5.9%,6月份降至5.5%。总结来看,上半年受疫情冲击较大的是第三产业,在消费和就业上均有所体现,这也是我们财政政策未来应当集中的发力点。

2012年党的十八大以来,我国一直实行的积极财政政策逐渐转型,主要体现在两个方面。第一,大规模基础设施投资政策在淡出。一方面,政策效应在减弱,随着基础设施逐渐实现了跨越发展,投资边际收益递减,且项目投资效率较低。另一方面,政策空间有限,税收动员能力和土地财政渐进极致,地方债快速累积使得财政可持续问题日益突出。此外,大规模基础设施建设不符合我们的新发展理念,大水漫灌政策难以满足创新驱动和高质量发展的要求,需要进行转型。第二,2016年以来我们的积极财政政策强调以减税降费为主,进行了营改增、个人所得税改革、小微企业普惠性税收减免、清理规范政府性基金、取消或停征行政事业性收费、降低社保费率等一系列改革。2016-2020年,新增减税降费累计达到7.6万亿,宏观税负从2018年的28%下降至2019年的27.38%(IMF口径)。

疫情期间的积极财政政策基本延续了之前做法,与之不同的是,力度有所增大,措施逐渐优化。下面举几个例子说明一下。一是预算赤字率。2020年我国预算赤字率为3.6%以上,比上一年增加1万亿抗疫特别国债。2021年预算赤字率为3.2%,不再发行抗疫特别国债。2022年预算赤字率为2.8%,新增地方专项债3.65万亿,不过根据目前的情况这个预算可能会超。二是公共投资发生了明显的结构性变化。在老基建之外,我们同时开始强调新基建投资,比如以智算中心为代表的数字经济基础设施建设。三是减税降费政策。2020年7批28项减税降费为市场主体减负超过2.6万亿元。2021年继续执行制度性减税政策,延长小规模纳税人增值税优惠等部分阶段性政策执行期限,实施新的结构性减税举措。2022年增加了退税减税降费和缓税缓费政策,目的是增加企业现金流。截至6月底,新增退税减税降费及缓税缓费约2.58万亿,其中增值税留抵退税达到1.83万亿。

受新冠疫情影响,5月23日国务院常务会议出台一揽子稳定经济的财政政策,其中涉及到财税政策比较突出的有三部分。一是继续加大增值税的留抵退税力度;二是缓缴养老等三项社会保障的保费政策延迟到2022年底,并扩围到其他特困行业;三是阶段减征乘用车购置税。由此看出,新冠疫情这些年的积极财政政策基本延续了以前的做法,当然力度和措施都是有所优化的。

未来,积极财政政策建设的发力点在哪里?党的十九届五中全会提出了新阶段积极财政政策目标——统筹发展与安全。目标很清晰,体现为两个方面。一是安全,如何确保财政的可持续性,比如前面专家提到的我们的地方政府债务规模红线到底是多少。二是发展,如何确保实质性减税降费政策有效落地和更好发挥作用,这决定了下半年经济能不能有效实现年初制定的目标。

如何确保实质性减税降费政策有效落地和更好发挥作用,这里展开讲一下。减税降费的逻辑起点是适度控制支出。我们都知道财政是一个三角关系,支出=税费+赤字(债务),如果政府支出不变,减税降费就意味着要增加债务。如果要保证政府债务规模基本不变,或者控制在一个合理规模水平,减税降费就意味着适当控制甚至削减支出。如果不能有效控制支出规模,可能会带来两个后果。一是债务压力持续增加,财政风险加剧。事实上,我国对财政风险和财政安全一直采取审慎的态度,2020年经济好转后各项政策力度有所减轻,其实主要是为了防控财政风险。二是实质性减税降费政策无法有效落地。如果支出无法有效控制,而债务也需要控制规模,减税降费可能就意味着削减某些税费同时又增加另一些税费,堤内损失堤外补,最后形成了结构性增税政策。

那么,未来应该如何控制支出规模,为减税降费腾出政策空间?

首先,优化支出结构,这也是我们谈的比较多的。一是适度控制老基础设施投资规模,优化结构。要加大新基础设施建设,比如结合《“十四五”数字经济发展规划》,加大数字经济的基础设施建设。二是加大稳岗就业支持力度。上半年经济数据来看就业压力最大,直接关系到民生问题。未来加大稳岗就业支持力度,需要控制的是行政性支出。

第二,完善财政管理,提高支出效率。特别要注意的是,警惕民生性面子工程。我们需要民生服务,但是钱要花在刀刃上,要有效益。

第三,深化财税体制改革。要适当减轻基层政府的支出事务和支出压力。目前基层政府支出压力很大,就是因为很多事务有增无减,税费下降,保运转的压力很大。所以,可以通过深化财税体制改革来适当减轻基层地方政府的支出压力。

第四,减税降费发力点要落脚在激发市场活力和微观主体纾困。一是要优化增值税留抵退税政策,把发力点落脚在中小微企业,特别要增加现金流支持。二是企业所得税尤其是中小微企业的减税力度有待进一步加强。目前的政策更多聚焦在流转税和间接税,对于企业而言或者对于微观经济主体而言,更加给力的政策是直接税。三是短期政策长期税制优化相结合。目前看很多政策更偏向于短期作用,怎样把短期政策跟长期税制优化结合起来,使税制更加完善,从而为下一阶段经济高质量发展奠定一个很好的基础,是需要思考的问题。四是短期宏观经济稳定与长期经济高质量发展相结合。短期相机抉择政策和长期制度建设,包括政策体系建设,应该打通短板,打通政策堵点,能够让政策真正的发挥作用,能够让政策真正有效的落地,这样既兼顾到短期宏观经济稳定,又能够为长期经济高质量发展奠定一个良好的基础。


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