智库中国 > 

【智库思享】城镇化进入全面提升发展质量新阶段

来源:北京日报 | 作者:李培林 | 时间:2022-09-26 | 责编:申罡

文 | 李培林 中国社会科学院学部委员,中国社会科学院大学特聘教授、博士生导师

中国城镇化道路的一个特色,就是在不断总结实践经验和吸纳各方面研究成果的基础上,推出城镇化的长期发展规划,并分阶段地推进。2014年和2021年,中国先后制定了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》和《国家新型城镇化规划(2021-2035年)》。但由于城镇化的自身规律和中国城镇化的一些特有给定条件,中国城镇化的未来趋势有时也并不完全沿着规划的最优轨迹行进,把握这些趋势对应对中国城镇化的挑战至关重要。

城镇化水平将会继续提高并突破75%的天花板

迄今为止,关于一个国家城镇化水平的峰值,并无定论。目前,在人口规模超过3000万的发达国家中,城市化率已普遍高于80%。在中国,由于农民人数众多、人多地少,很多学者研究认为,中国即便实现了国家现代化,也不可能像发达国家那样,把80%以上的人口集中到城市居住。根据国务院发展研究中心在2010年前后的一项研究预测,中国城镇化水平的峰值将在70%-75%,到2030年会达到67%左右。但类似于这种关于中国城镇化水平天花板的预测和估计,总是被实践突破,因为2021年中国常住人口的城镇化率已经达到64.7%。近期相关研究机构的模型预测则作出更为乐观的估计,预测我国城镇化进程在2020年之后还将持续20年以上的时间,到2035年城镇化水平将稳定在80%以上。也有学者对中国城镇化的继续快速发展表示出疑虑,认为过去几十年的经济增长及城镇化发展存在着诸多“结构性失衡”,支撑以往快速发展的“人口红利”“土地红利”和“投资红利”都已开始显现“拐点”,今后城镇化发展“从失衡到均衡”需要付出不断趋高的成本。

城镇化是一种现代化的大趋势,很多国家的经验表明,由于城市在生活和就业机会方面的优势所产生的强大吸引力,即便是在经济增长缓慢的时期,城镇化也会继续推进,75%的城镇化率肯定不是中国城镇化率的天花板。但对中国来说,今后推进城镇化的关键指标,可能还不是城镇化率,而是城镇化的发展质量,特别是能否将大量农村户籍的城镇常住人口“市民化”,能否将户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率这两个指标并轨,能否大幅度缩小城市和乡村的生活水平差距。

城市群和都市圈的快速兴起

城市群和都市圈都属于城市功能地域布局的术语,是一种城市化发展的趋势特征。城市群通常是指以一个或多个中心城市为核心,以发达的交通、通信等基础设施网络为依托,形成经济联系紧密、高度一体化的城市群体。而都市圈通常是指以超大城市、特大城市或辐射带动功能强大的大城市为中心,以“1小时通勤圈”为基础范围的城镇化空间形态。

尽管学界对城市群和都市圈的研究和讨论已有较长历史,但直到2006年,在“十一五”规划中才第一次正式引用“城市群”的概念,提出要把城市群作为推进城镇化的主体形态。都市圈的概念引入政府文件时间更迟一些,在2014年发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中,提出“特大城市”要适当疏散经济功能和其他功能,推进劳动密集型加工业向外转移,加强与周边城镇基础设施建设连接和公共服务共享,推进中心城区功能向“1小时通勤圈”地区扩散,培育形成通勤高效、一体发展的都市圈。在“十四五”规划中,城市群和都市圈的发展都被上升到中国新型城镇化道路的重要内容高度。

随着中国高速公路、高铁、城际轨道、城市地铁和航空等方面的快速发展,人们传统的生活半径、生活时空观念和工作方式都发生深刻变化。我国的城市群和都市圈也随之迅速兴起,特别是京津冀、长三角、珠三角、成渝和长江中游这五大城市群,都在推进同城化发展。以超大城市和特大城市为中心的都市圈展示出越来越强大的辐射能力,形成“1小时通勤圈”“90分钟商务圈”和“1日物流圈”等。城市群和都市圈的兴起,冲破了行政区划对跨域城镇化发展的束缚,同城化的发展也极大降低了交易成本,促进了统一大市场的形成。

逆城镇化的趋势将逐步展开

由于我国城镇化跨越式发展的特征,城镇化在区域之间的发展很不平衡,总体上会出现发展阶段叠加的现象,即在城镇化总体上尚未完成人口从乡村向城市集中的阶段和郊区化阶段的时候,逆城镇化现象已经在一些地方开始大量产生,并预示着未来的发展趋势。这些先兆包括:一是乡村休闲旅游人数增势迅猛,近年来每年全国休闲农业和乡村旅游游客达数十亿人次,形成几千亿元的消费,当然目前受到新冠疫情的很大影响;二是由于大城市生活成本高昂,从大城市到乡村异地养老的现象越来越多,全国各地气候宜人、舒适安逸的乡村和小城镇,以及越来越多的“康养中心”涌现;三是城里人因各种原因到乡村、小城镇长期居住,使乡村生活重新活跃起来;四是一些进城农民工、中高等院校毕业生、退役士兵以及科技人员等返乡下乡创业和就业,推动了乡村的农业与非农产业的融合发展。

即便是我们根据现在的预测,到2035年中国城镇化率达到75%左右,按总人口计算也还有约3.5亿人是乡村居民。但那时,乡村常住居民中的相当一部分已经不再是农民,这些乡村外来人员将成为推动乡村生活复兴的重要力量。我国无论是在发展规划、基础设施建设、公共服务提供、产业融合发展政策上,还是在破除城乡分割的制度安排上,都需要为未来的逆城镇化趋势做好准备。

改革城乡分割的户籍制度是一个长期过程

对户籍制度改革大的方向已经基本形成共识,就是逐步放宽对乡村人口向城市集中的限制,促进城乡一体化发展。迄今为止,绝大多数学者对户籍制度弊端的分析,都集中在户籍制度限制和阻碍劳动力和资源的有效配置,不利于城镇化的发展,也加剧了社会不平等。但事实上,城镇化发展到现阶段,户籍制度弊端的另外一面也逐步显示,就是也限制和阻碍了城市人口向乡村的流动和逆城镇化趋势的形成。所以,户籍制度改革的任务,应该包括促进城乡之间的人口和资源的双向流动,为城乡一体化发展做好制度安排。

户籍制度改革的主动权在城市自身,城市发展的人才和劳动力需求形成户籍制度改革的动力,而农村转移人口“市民化”的成本则形成户籍制度改革的财政压力,所以,户籍制度改革的进度是这种动力和压力的比较。当前在经济增长下行、地方财政收入增长放缓情况下,户籍制度的改革也会成为一个长期过程。

城镇化进入全面提升发展质量的新阶段

我国城镇化已经处于快速发展的中后期,尽管经济增长的下行压力增大,但城镇化动力仍然强劲,蕴含着巨大的内需潜力和发展动能。中国从2012年开始,提出了“新型城镇化”的理念,这标志着中国的城镇化进入全面提升发展质量的新阶段。

新型城镇化的“新”,主要体现两个方面的新要求。一个是“以人为本”的价值理念的新要求,即城镇化不仅是物理空间和生活方式的变化,更是全体人民走向高品质生活、高质量发展的道路。这方面城镇化推进的重点是促进城乡一体化发展,加快农业转移人口的“市民化”过程,推动城市基础设施、公共服务、产业链条等向乡村延伸。另一个是城镇化“集约、智能、绿色、低碳”发展的新要求,这实际上意味着中国的城镇化已经终结了粗放式扩张的发展阶段,从土地使用、环境保护、资源节约、能源低碳、数字化治理到垃圾分类、“厕所革命”、背街小巷整治等,可持续发展和高质量发展都成为城镇化的“硬约束”。当然,对于中国来说,人们对新型城镇化也具有一种期待和厚望,即城镇化能够继工业化之后成为经济社会发展的新引擎。

综上,改革开放以来,城镇化成为中国社会结构转型的重要推动力量,在遵循现代化一般规律的同时,也因为自身的国情形成一些特殊的鲜明特征和严峻挑战。在未来一二十年的发展中,中国城镇化在把握机遇和应对挑战中的选择,也将成为决定中国现代化进程的关键因素。


发表评论

网站无障碍