【智库思享】胡乃军：个人养老金制度落地，背后有深远考虑

文丨胡乃军 中国科学院大学副教授

人力资源和社会保障部、财政部等五部门近日联合发布《个人养老金实施办法》。同日，银保监会发布《商业银行和理财公司个人养老金业务管理暂行办法（征求意见稿）》。至此，从今年4月21日起就引起社会舆论关注的个人养老金制度，从建立、税收政策到具体实施办法一整套的政策体系全面出台。

我们发现，当前舆论比较集中的疑问是，什么是个人养老金，它的必要性在哪？个人养老金是政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的补充养老保险制度，属于第三支柱保险中有国家制度安排的部分。个人养老金与社会养老保险、企业年金不一样，三者共同构成了我国多层次、多支柱的养老保险体系。其中基本养老保险是第一支柱，包括职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险，是由国家、单位、个人共同承担缴费责任；第二支柱是企业年金和职业年金，由单位和职工共同缴费，国家给予政策支持；第三支柱是个人储蓄性养老保险和商业养老保险，目前仍是我国多层次养老保险体系的短板。2022年4月，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》，标志着个人养老金制度的建立。11月份《个人养老金实施办法》等相关文件发布，则意味着个人养老金制度进入实质性推动落地阶段，各家金融机构也做好了后台、系统和数据等各种准备。

我国出台全面细致的个人养老金制度，背后有什么考虑呢？

首先，个人养老金制度的建立是对国际经验的参考，也符合世界主要国家人口结构变化的趋势。社会养老保险制度诞生于19世纪80年代的德国，当时德国采取的现收现付制度也一直持续到现在，但是世界主要国家人口结构与19世纪相比已经发生了巨大变化，人口生育率的不断降低给养老保险筹资带来挑战，而预期寿命的延长也加大了未来养老金的负债水平。总而言之，人口结构变化会带来社保基金的结余问题。因此我国在上世纪90年代建立社会保险制度时，借鉴了国际经验，本身就设定了社会统筹和个人账户相结合的制度，个人养老金和个人账户制度已经是社会保险的一部分，但是同时存在管理水平不高、缺乏基金市场化投资运作的问题。发达国家从上世纪70年代以来，都在基本保障方面排斥高收入群体，比如德国把高收入者自动排斥在社会保险之外。而我国的社会保险缴费基数也设定了社会平均工资三倍的上限。因此个人养老金制度的建立，是考虑到在缴纳社会保险之外还有经济实力的较高收入群体能更多地为自己缴纳养老金。这一方面有利于构建多层次多支柱的保障体系，另一方面也提高了我国社会保障的效率，让基本保障更好地服务基本群体，高收入群体更多向市场要品质，使国家、单位、社会各方面的责任合理有序。需要注意的是，未来个人养老金制度肯定是建立在参加基本养老保险之上，也就是说个人养老金制度更多是扮演“锦上添花”的角色，而不是为低收入者、没有办法参加基本养老保险者“雪中送炭”。

其次，个人养老金有助于引导我国居民资产配置结构转化。2020年中国人民银行的数据显示，我国城镇家庭80%的资产是非金融资产，其中占比最高的是房地产配置，而20%的金融资产中有大量是短期配置，比如现金和活期定期存款，这种资产配置方式难以适应老龄化社会。相比较而言，发达国家居民保险和养老金融的配置都达到金融资产的30%以上。我国居民资产大量配置在房地产上，引起国家有关监管部门的关注，对房地产市场的调控以及养老金融系列产品的出台，也是在引导我国居民资产配置走向更加关注流动性、长期性、保障性等方面，这符合积极应对人口老龄化社会的要求。从国际上看，许多国家也走过了相似的历程，比如美国在1974年通过《雇员退休收入保障法》和1978年通过《国内税法》之后开始养老金融体系建设，美国居民的金融资产配置也自那时起从简单的银行存款转向养老金融和保险等。从经济层面看，居民金融资产长期配置有利于打造强大的机构投资者，我国金融资本市场缺乏机构投资者的长期投资和价值投资，散户投资占比过高增加了市场的随机性、投机性和波动性。未来机构投资者做大，一方面能集合力量更好地为实体经济注入发展建设所需要的资金，另一方面也有利于培养投资者创造价值、理性分析、长期评价、稳定安全的投资理念，这对中国经济和金融资本市场的影响是不可低估的。

从今年4月份政策出台，到9月末给予税收优惠，再到11月初出台具体细则，我国个人养老金制度建设的节奏在加快，政策执行在提速，我们有理由期待个人养老金融和养老资产管理、规划事业在不远的将来呈现新局面。