丁铎：扫除中菲南海油气合作法律障碍

文丨丁铎 中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长、副研究员

自马科斯今年6月就任菲律宾总统以来，菲律宾新政府的南海政策走向一直很受关注。客观来讲，在大国之间维持平衡，特别是在强化菲美同盟和深化菲中各领域合作之间维持平衡，是菲律宾当下从自身国家利益出发做出的现实选择。目前来看，马科斯政府在南海问题上表现出了相对谨慎。在不久前第77届联合国大会一般性辩论期间，马科斯还表示，菲律宾有意重启同中国的南海油气资源共同开发谈判。

过去三个多月，马科斯多次强调南海问题不是菲中关系的主流，不应因此限制和妨碍双方合作。南海有关争议在短期内难以解决，共同开发作为当前依据国际法做出的功能性临时安排，仍是中菲妥善处理南海问题的共同努力方向。当然也要看到，菲方在表达重启南海资源共同开发谈判意愿的同时，还提及“不能违反菲律宾国内法”，这就涉及共同开发的法律适用问题，也是中菲以往就共同开发进行谈判磋商时一块“难啃的硬骨头”。

虽然法律适用问题与主权权益的行使存在关联从而具有一定政治敏感性，但在中菲已经达成的谅解备忘录关于“不影响双方主权和海洋权利主张、不影响双方关于海洋法诸问题的立场”这一规定的基本前提下，中菲可以“技术化”方式处理法律适用问题，逐步扫清谈判磋商中的“拦路虎”。

无论《联合国海洋法公约》还是其他习惯国际法，都没有就共同开发的法律适用设立一套“放之四海而皆准”的具体制度和明确规则，《公约》仅规定争端当事国在海洋划界争议解决前应尽一切努力作出实际性的临时安排，并在此期间不危害或阻碍划界协定的达成。事实上，国际法上和国际实践中并不存在共同开发适用何国法律的统一标准和固定方式。因此，在不影响双方主权权益主张的前提下，中菲围绕在共同开发区域内适用各自国内法仍有协商一致空间。

放眼国际实践，共同开发的法律适用问题可以通过一定方式予以技术性处理，比如设立共同管理机构制定统一规则，在共同开发区内实施分区管理，或依据油气活动、税收、海关等不同事项分门别类做出规定等。有关国家一般倾向于当事国在共同开发区适用各自法律，这方面可供中菲参考借鉴的案例较多。

在“法国与西班牙的共同开发案”中，双方在共同开发区“分别行使主权权利”，把本国法律适用于共同开发区中各自控制的部分水域；在“冰岛与挪威关于扬马延岛共同开发案”中，双方在共同开发区各自适用本国有关控制石油勘探开发活动、安全措施和环境保护的立法、政策及法规；在“塞内加尔与几内亚比绍共同开发案”中，两国在共同开发区内针对不同活动适用不同国家法律：有关石油资源的调查、勘探、开发活动适用塞内加尔法律；渔业资源调查、开发及研究活动则适用几内亚比绍法律。

对于共同开发涉及的法人和自然人征税问题，则可考虑通过“政府对等授权、法律区别适用”思路来处理。原则上，中菲均有权对共同开发区域内进行的油气资源勘探开发适用本国税法，但为避免双重征税，可对等授权在共同开发区域作业的法人和自然人只需向所属国或国籍国纳税；共同开发如涉及第三国法人和自然人，则同时向中菲两国纳税，但只需分别就应纳税的一半进行纳税，或中菲双方各自向该法人或自然人返还一半税款。这种做法在现有国际实践中也有案例可供参考借鉴。

南海问题的本质是有关当事国间的领土主权和海洋划界争议，这一点清楚无疑，但近年来随着地区和国际形势变化，这一问题呈现出越来越多的地缘竞争、大国博弈和地区安全色彩，美国等域外国家又将所谓“航行自由”因素注入其中，进一步加剧了问题的复杂程度。南海是中国与周边国家的共同家园，南海的和平稳定归根结底要靠沿岸国来共同维护，海上合作的积极势头要靠沿岸国来共同维持。在任何一片争议海域实现资源的共同开发都绝非易事，中菲南海油气合作也许不会是一片坦途，但双方若能本着真诚意愿，排除外部干扰，弘扬宝贵经验，借鉴有益实践，就完全有可能推动油气合作取得实质性突破，并对其他涉海合作领域产生更大示范和带动效应。