提高政策质效确保经济运行稳步回升

文 | 闫坤 张晓珉 中国社会科学院财税研究中心 中国社会科学院大学

2022年的中国经济顶住国内外压力持续发展，经济总量再上新台阶。消费总量保持基本平稳，基础设施投资发挥了稳增长的重要作用，制造业投资较快增长有效稳定经济增长，高质量发展转型明显。进出口在高基数基础上仍保持强劲韧性，总值再创历史新高。金融市场运行平稳，就业形势边际向好，通胀水平回落可控。2023年，全球经济面临衰退风险，通胀水平回落但仍有反弹风险，中国经济则有望明显回升。当前主要工作是按照中央经济工作会议的部署要求，提高政策质效，形成共促高质量发展合力，推动经济运行整体好转。

中国经济保持平稳增长

中国经济保持平稳增长。2022年，我国经济迎难而上、爬坡过坎，国内生产总值突破121万亿元。面对三重压力和外部动荡环境，我国经济韧性强劲，全年经济平稳运行。随着疫情防控措施不断优化，各项政策效果逐步显现，线上线下经济活动相继恢复，对外开放和经贸往来进一步增多，我国经济基本面势必进一步转暖。

消费总量保持基本平稳。消费是成熟经济体发展的第一大支撑，近年来最终消费支出对我国经济增长贡献率均在60%以上。2022年，受疫情影响，最终消费支出对GDP贡献率低于真实消费潜力对我国经济的贡献率，随着经济逐渐走向正轨，消费对经济增长贡献率将逐步回归至合理水平，消费增速有望进一步抬升，继续发挥经济“压舱石”作用。

制造业投资支撑经济增长。全年制造业投资有力支持经济增长，经济增长新动能发展较快。2022年制造业投资增速保持高位，对全国固定资产投资形成拉动效应，对GDP整体增速形成支撑。从经济新动能来看，高端制造业保持良好发展势头，战略性新兴产业和未来产业谋划布局持续加强，高质量发展得以贯彻落实。

基础设施投资提速助力经济大盘稳定。2022年下半年以来，专项债、政策性金融工具等财政金融政策的协同发力，一揽子稳经济政策和接续措施相继落实，重大项目建设、设备更新改造等明显提速，下半年基建投资完成额增速高于上半年。受政策支持，基建资金来源充足。2022年地方债发行规模达7.4万亿元，已发展成为中国债券市场第一大券种，为交通基础设施、市政和产业园区基础设施、农林水利、生态环保、能源、民生服务、保障性安居工程等领域提供支持。

进出口总额再创历史新高。全年我国外贸进出口在高基数基础上仍保持强劲韧性，总值再创历史新高。据海关统计，2022年我国货物贸易进出口总值42.07万亿元人民币，首次突破40万亿元人民币关口，连续6年保持世界第一货物贸易国地位。

就业形势在下半年边际向好。全年城镇新增就业1206万人，超额完成1100万人的全年预期目标任务。随着疫情防控政策逐步调整优化，多项惠企利民的微观政策和总量刺激的宏观政策明显发力，宏观经济大盘逐渐企稳，就业形势边际向好。随着经济逐步复苏，就业将随之好转，不过仍需各项政策持续呵护。

通胀水平回落可控。通胀始终保持在合理区间，顶住了国外通胀高企带来的输入型通胀压力。2022年，世界多个主要经济体爆发了数十年来的最高通胀，但得益于粮食丰收、煤炭和电力供应稳定，我国通胀仍在合理区间运行，全年CPI为2%，低于3%的预期目标。

同时也要看到，国际形势依然复杂严峻，国内需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大，经济恢复基础仍不牢固。

财政政策加力提效

助力稳经济大盘

减税降费力度显著，公共预算收入平稳增长。2022年，我国推进一系列组合式减税降费政策，兼顾制度性减税与阶段性措施，“减、退、缓”多重措施并用，实施大规模增值税留抵退税政策，全年新增减税降费和退税缓税缓费达4.2万亿元，其中增值税留抵退税约2.4万亿元。受国内外错综复杂因素影响，全国税收收入166614亿元，同比下降3.5%，扣除留抵退税因素后增长6.6%。2022年下半年以来，经济有所好转，税基有所恢复，减税降费带来的“放水养鱼”“水多鱼多”良性循环逐步构建，多种税种整体实现同比增长，部分对冲了其他税收下滑影响。四季度以来，财政收入连续三个月大幅抬升，显示财政状况逐渐向好。

2022年全国非税收入为37089亿元，同比增长24.4%，其中央行等机构结存利润上缴贡献较多，有效发挥补位作用，巩固财政收入平稳运行。整体来看，2022年，全国一般公共预算收入203703亿元，同比增长0.6%，实现平稳回升，扣除留抵退税因素后增长9.1%，站稳20万亿元大关。

保持适当财政支出力度，发挥财政政策逆周期调节作用。2022年，全国一般公共预算支出260609亿元，比上年增长6.1%，为教育、科技、社会保障、卫生健康、交通运输等国民经济重要行业提供重要的资金来源，保障了国家各项政策战略的落地实施，充分发挥逆周期调节作用。地方财政支出力度进一步凸显，地方一般公共预算支出225039亿元，比上年增长6.4%。在总量力度增大的同时，优化财政支出结构，加大对重点领域和薄弱环节的支持力度，助力科技创新、乡村振兴、区域协调、绿色发展等。同时，保持适度财政赤字，用足用好政府债券。2022年，政府债券共发行17.0万亿元，其中国债发行9.6万亿元，地方政府债发行7.4万亿元。与此同时，要严防地方财政风险，增强财政可持续能力。

加强政策协调配合

形成共促高质量发展合力

当前，世界经济处于不平衡不稳定状态，通胀高企和地缘冲突等因素相互交织，加息潮打击投资需求并加剧债务高企下的金融市场脆弱性，同时还面临全球不平等加剧、贸易保护主义抬头等风险。国际机构预测，美欧等经济衰退和新兴市场国家增速下滑将拖累世界经济增长，中国经济复苏大概率将成为支撑世界经济增长的重要力量。

虽然2023年助推中国经济回升的积极性因素较多，经济运行有望总体回升，但经济发展面临的困难挑战仍然很多，要按照中央经济工作会议部署做好各项工作，提高政策质效，加强政策协调配合，形成共促高质量发展合力，推动经济运行整体好转。

第一，优化政策措施，统筹多重政策目标，适应新发展阶段的高质量发展要求。宏观经济政策目标应不局限于宏观经济波动调节，也兼顾微观调整和结构调整机能，涉及改革发展、政治安全、社会稳定等多个领域。财政加力提效，不是单一对冲经济下行压力，而是强调稳增长与防风险并重，统筹逆周期和跨周期调节，确保国家各项政策战略落地实施，回应人民群众真实关切。而且，我国进入新发展阶段，粗放式财政管理将会造成无效和浪费。在收入端，合理确定财政赤字水平，完善税制结构和财政收入结构，合理划分央地事权财权。在支出端，聚焦关键节点“精打细算”，在重视总量的同时更加注重结构，切实做好助企纾困，激发经济活力，保持对地方教育转移支付规模，支持健全公共卫生体系和打好蓝天、碧水、净土保卫战，推动经济发展模式变革和经济发展动能转换。

第二，加大政策力度，保持适当的财政支出强度，助力推动经济平稳回升。一是适当加大财政支出力度，加大财政四本账统筹协调，综合运用国债、地方债、贴息等政策工具，保持合理财政赤字。二是发挥财政资金尤其是地方债资金的“四两拨千斤”牵引作用，撬动社会资本参与项目建设，构建多元投融资格局。三是完善税费优惠政策，对现行减税降费、退税缓税政策进行延续或优化，实现应急式机制与制度性建设相衔接，增强税费政策与经济发展的适应性，提升税费政策的连续性、稳定性和可持续性。四是推动财力下沉，增强中央对地方转移支付力度，把公共财政资金向低收入者和生活困难人群、困难地区和欠发达地区倾斜，发挥财政资金传导机制灵活，直达微观实体的优越性。

第三，提高政策效能，强调财政支出精准度，提升政策科学性。一是要加强对财政存量资金的统筹力度，避免财政资金“撒胡椒面”，严格落实“资金跟着项目走”，将资金更多投入到重点项目。二是要聚焦主要矛盾和关键环节，加大教育、医疗、环保等民生支出，对中小微企业纾困、科技创新、绿色发展和乡村振兴等予以重点支持，继续压减一般性支出，实施好财政资金直达机制，确保资金直达基层，“花钱花在刀刃上”。三是完善预算绩效管理，提高财政资金使用效率。做好事前、事中和事后评价，提升项目的可行性、合理性、经济性和合规性，借助预算绩效加强投入和产出的关系，做到“花钱必问效，无效必问责”。四是准确评估现有政策，该延续的延续，该优化的优化，并研究出台新政策，及时发现和调整政策执行偏差。

第四，发挥货币政策总量和结构的作用。总量方面，货币政策要为配合财政政策发力营造良好金融环境，并疏通货币政策传导机制的堵点和难点，提高金融服务实体经济能力。结构方面，用好各项支持工具，提高再贷款政策效力，引导金融资源精准直达实体经济。珍惜正常货币政策空间，规避非常规货币政策。