四、减缓气候变化的政策与行动


四、减缓气候变化的政策与行动


  


中国积极推进减缓气候变化的政策和行动,在调整经济结构,转变发展方式,大力节约能源、提高能源利用效率、优化能源结构,植树造林等方面采取了一系列政策措施,取得了显著成效。

调整经济结构,促进产业结构优化升级

中国政府注重经济结构的调整和经济发展方式的转变,制定和实施了一系列产业政策和专项规划,将降低资源和能源消耗作为产业政策的重要组成部分,推动产业结构的优化升级,努力形成“低投入、低消耗、低排放、高效率”的经济发展方式。

—促进服务业加快发展。2007年发布《关于加快发展服务业的若干意见》,提出到2010年服务业增加值占GDP的比重比2005年提高3个百分点,明确了支持服务业关键领域、薄弱环节和新兴行业发展的政策。旅游、金融、物流等现代服务业蓬勃发展。

—做强做大高技术产业。2007年发布高技术产业、电子商务和信息产业等领域的“十一五”(2006—2010年)规划,提出到2010年高技术产业增加值占工业增加值的比重比2005年提高5个百分点。完善促进数字电视、软件和集成电路、生物产业等高技术产业发展的政策措施,加快培育符合节能减排要求的新兴产业。信息、生物、航空航天、新能源、新材料、海洋等高新技术产业加快发展,振兴装备制造业成效显著,基础设施基础产业建设取得长足进展。

—加快淘汰落后产能。2007年发布13个行业“十一五”淘汰落后产能分地区、分年度计划。2007年关停小火电机组1438万千瓦,淘汰落后炼铁产能4659万吨、落后炼钢产能3747万吨、落后水泥5200万吨,关闭了2000多家不符合产业政策、污染严重的造纸企业和一批污染严重的化工、印染企业,累计关闭各类小煤矿1.12万处。

—遏制高耗能、高排放行业过快增长。出台新开工项目管理的相关政策规定,相继制定发布了高耗能行业市场准入标准,提高节能环保准入门槛,采取调整出口退税、关税等措施,抑制“两高一资”(高耗能、高排放、资源型)产品出口。高耗能行业增速呈逐步回落趋势。

大力节约能源,提高能源利用效率

中国政府高度重视能源节约问题,把节约资源作为基本国策,长期坚持开发与节约并举,节约优先的方针。中国第十一个五年规划《纲要》(2006—2010年)把建设资源节约型、环境友好型社会作为一项重大的战略任务,提出到2010年单位GDP能耗比2005年降低20%左右,并作为重要的约束性指标。

—把节能减排放在更加突出的位置。国务院成立了节能减排工作领导小组,印发了《节能减排综合性工作方案》,全面部署节能减排工作。

—建立节能减排目标责任制。国务院印发了《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》,明确对各省(自治区、直辖市)和重点企业能耗及主要污染物减排目标完成情况进行考核,实行严格的问责制。

—加快实施重点节能工程。2006年国家利用国债和中央预算内投资支持节能重点项目111个,形成1010万吨标准煤的节能能力。2007年国家利用国债和中央预算内投资以及中央财政资金,支持重点节能工程项目681个,形成2550万吨标准煤的节能能力;各级地方政府引导的企业节能技术改造形成6000多万吨标准煤的节能能力。2006—2010年,通过实施十大重点节能工程可形成约2.4亿吨标准煤的节能能力。采用财政补贴推广使用节能灯5000万只的任务已在各地组织实施,近三年将推广使用节能灯1.5亿只以上。

—推动重点领域节能减排。开展千家企业节能行动,推动企业开展能源审计、编制节能规划,公告企业能源利用状况,启动重点耗能企业能效水平对标活动。积极推广节能省地环保型建筑和绿色建筑,新建建筑严格执行强制性节能标准,加快既有建筑节能改造,1.5亿平方米供热计量和节能改造任务分解到了各地区,在24个省市启动国家机关办公建筑和大型公共建筑节能监管体系试点工作。继续完善和严格执行机动车燃料消耗量限值标准。中央国家机关开展了空调、照明、锅炉系统节能诊断和改造,完成了办公区所有非节能灯具的改造。

—提高能源开发转换效率。电力、煤炭领域推广使用高效节能设备,加快淘汰小火电、小煤矿。2007年,6000千瓦及以上火电机组供电煤耗由1980年的每千瓦时448克标准煤下降到370克标准煤;单位原煤产量能耗比上年下降5.9%,电耗下降了5.1%。

—实施有利于节能的经济政策。调整部分矿产品资源税,适时调整成品油、天然气价格,实行节能发电调度的政策,下调小火电上网电价,加大差别电价实施的力度,出台支持企业节能技术改造、高效照明产品推广、建筑供热计量及节能改造等资金管理办法。出台鼓励节能环保小排量汽车、限制塑料购物袋等政策。建立政府强制采购节能产品制度。

—加强法制建设。修订《节约能源法》。国务院办公厅下发《关于严格执行公共建筑空调温度控制标准的通知》。2007年来,发布火电、烧碱等22项高耗能产品能耗限额强制性国家标准。安排电动机、节能灯等16类终端用能产品的监督抽查。各地节能主管部门和节能监察机构依法开展节能行政执法。

经过全社会的共同努力, 2006年和2007年全国单位GDP能耗分别下降1.79%和3.66%。2007年电力、钢铁、建材、化工等行业年耗能1万吨标准煤以上重点企业35种主要产品单位综合能耗指标中,下降的有33项,上升的只有2项,节能3830万吨标准煤。2006年和2007年累计节能1.47亿吨标准煤。

发展可再生能源,优化能源结构

2005年颁布《可再生能源法》,制定可再生能源优先上电网、全额收购、价格优惠及社会分摊的政策,建立可再生能源发展专项资金,支持资源评价与调查、技术研发、试点示范工程建设和农村可再生能源开发利用。截至2007年底,中国水电装机容量达到1.45亿千瓦,年发电量4829亿千瓦时,电力装机和发电量均居世界第一位,其中2006年、2007年两年平均新增装机2600万千瓦,年均增长12%。风电规模成倍增长,装机容量超过600万千瓦,居世界第五位,其中2006年、2007年新增装机305万千瓦,年均增长148%。太阳能热水器集热面积达到1.1亿平方米,多年位居世界第一。生物质发电装机容量约为300万千瓦,生物燃料乙醇年生产能力超过120万吨。核电装机906万千瓦,比2006年增长30.5%。煤炭在一次能源消费中的比重由1980年的72.2%下降到2007年的69.4%,水电、风电和核电的比重由4%提高到7.2%。可再生能源总利用量约为2.2亿吨标准煤(包括大水电)。

根据国家《可再生能源中长期发展规划》和《核电中长期发展规划》,中国将继续积极推进水电流域梯级综合开发,在做好环境保护和移民安置工作的前提下,加快大型水电建设,因地制宜开发中小型水电。加快风电发展速度,以规模化带动产业化,提高风电设备研发和制造能力,努力建设若干百万千瓦级的风电场和千万千瓦级的风电基地。以生物质发电、沼气、生物质固体成型燃料和液体燃料为重点,大力推进生物质能源的开发和利用。积极发展太阳能发电和太阳能热利用,加强新能源和替代能源的研发与应用。不断加强对煤层气和矿井瓦斯的利用,发展以煤层气为燃料的小型分散电源。中国积极发展核电,推进核电体制改革和机制创新,努力建立以市场为导向的核电发展机制;加强核电设备研发和制造能力,提高引进消化吸收及再创新能力;加强核电运行与技术服务体系建设,加快人才培训;实施促进核电发展的税收优惠和投资优惠政策;完善核电安全保障体系,加快法律法规建设。中国还将进一步推进煤炭清洁利用,发展大型联合循环机组和多联产等高效、洁净发电技术,研究二氧化碳捕获与封存技术。

发展循环经济,减少温室气体排放

中国政府高度重视发展循环经济,积极推进资源利用减量化、再利用、资源化,从源头和生产过程减少温室气体排放。近年来,循环经济从理念变为行动,在全国范围内得到迅速发展。国家制定《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》、《循环经济促进法》、《城市生活垃圾管理办法》等法律法规,发布《关于加快发展循环经济的若干意见》,提出发展循环经济的总体思路、近期目标、基本途径和政策措施,并发布循环经济评价指标体系。《废弃电子电器回收处理管理条例》即将颁布。

迄今已实施了两批国家循环经济示范试点,初步探索形成企业、企业间或园区、社会三个层面的循环经济发展模式,废旧家电回收处理和汽车零部件再制造试点取得积极进展。完善废弃物综合利用和再生资源回收利用的税收优惠政策,加大国债和中央预算内投资对发展循环经济重点项目的支持力度。通过引进、消化、吸收和自主创新,形成了一批具有自主知识产权的先进技术,特别是开发、示范和推广了一批对行业有重大带动作用的共性和关键技术。纯低温余热发电、干法熄焦、高炉炉顶压差发电、电石渣干法制水泥、高炉和回转窑消纳社会废物等一批适用技术得到广泛应用。2005年,中国钢、有色金属、纸浆等产品近三分之一左右的原料来自再生资源,水泥原料的20%、墙体材料的40%来自于工业固体废物。半导体制造、封装过程降低温室气体排放也取得明显成效,电子信息产品制造过程温室气体排放处于较低水平。

制定促进填埋气体回收利用的激励政策,发布《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》以及《生活垃圾卫生填埋技术规范》等行业标准,推动垃圾填埋气体的收集利用,减少甲烷等温室气体的排放。研究推广先进的垃圾焚烧、垃圾填埋气体回收利用技术,发布相关技术规范,完善垃圾收运体系,开展生活垃圾分类收集,提高垃圾的资源综合利用率,推动垃圾处理产业化发展,加强垃圾处理企业运行监管,垃圾无害化处理率由1990年的2.3%提高到2006年的52%。

减少农业、农村温室气体排放

近年来,中国在减少农业和农村温室气体排放方面取得积极进展。迄今已在全国1200个县开展了测土配方施肥行动,引导农民科学施肥,减少农田氧化亚氮排放;推广以秸秆覆盖、免耕等为主要内容的保护性耕作,发展秸秆养畜、过腹还田,增加土壤有机碳含量;建立了草原生态补偿机制,落实草畜平衡、禁牧休牧轮牧制度,控制草原载畜量,避免草场退化。同时,大力发展农村沼气,推广太阳能、省柴节煤炉灶等农村可再生能源技术。截至2007年底,全国户用沼气达到2650多万户,每年可以替代近1600万吨标准煤,相当于减排二氧化碳4400万吨。全国已建养殖场沼气工程2.66万处,推广农村太阳能热水器4286万平方米、太阳房1468万平方米、太阳灶112万台、小型风力发电机20多万台,建成一批秸秆气化、固化示范点,累计推广省柴节煤炉灶1.51亿户、节能炉3471万户。

推动植树造林,增强碳汇能力

自上世纪80年代以来,中国政府通过持续不断地加大投资,平均每年植树造林400万公顷。同时,国家还积极动员适龄公民参加全民义务植树。截至2007年底,全国共有109.8亿人次参加义务植树,植树515.4亿株。近几年,通过集体林权制度改革等措施,调动了广大农民参与植树造林、保护森林的积极性。目前,全国人工林面积达到了0.54亿公顷,蓄积量15.05亿立方米,森林覆盖率由上世纪80年代初期的12%提高到目前的18.21%。2006年中国城市园林绿地面积达到132万公顷,绿化覆盖率为35.1%。据估算,1980—2005 年中国造林活动累计净吸收约30.6亿吨二氧化碳,森林管理累计净吸收16.2亿吨二氧化碳,减少毁林排放4.3亿吨二氧化碳,有效增强了温室气体吸收汇的能力。

加大研发力度,科学应对气候变化

—将应对气候变化纳入科学发展规划之中。2006年颁布《国家中长期科学和技术发展规划纲要》,把能源和环境确定为科学技术发展的重点领域,把全球环境变化监测与对策明确列为环境领域的优先主题之一。2007年制定《中国应对气候变化科技专项行动》,提出了应对气候变化科技工作在“十一五”期间的阶段性目标和到2020年的远期目标,对气候变化的科学问题、控制温室气体排放的技术研发、适应气候变化的技术和措施、应对气候变化的重大战略与政策等方面进行了重点部署。

—加强人才与基地建设。经过近20年的努力,中国在气候变化领域初步形成了一支跨领域、跨学科的从事基础研究和应用研究的专家团队,取得一批开创性的研究成果,为中国应对气候变化提供了重要的科技支撑。建成一批国家级科研基地,基本建成国家气候监测网等大型观测网络体系。加强应对气候变化先进技术的研发和示范,产学研结合加快了先进技术产业化步伐。

—不断加大对气候变化相关科技工作的资金投入。建立了相对稳定的政府资金渠道,并多渠道筹措资金,吸引社会资金投入气候变化的科技研发领域。“十五”(2001—2005年)期间,中国通过攻关计划、863计划和973计划等国家科技计划投入应对气候变化科技经费逾25亿元。截至2007年底,“十一五”国家科技计划(2006—2010年)已安排节能减排和气候变化科技经费逾70亿元。此外,还通过其他渠道投入大量资金用于气候变化的科技研发。

—科技研发重点领域。中国已确定将重点研究的减缓温室气体排放技术包括:节能和提高能效技术,可再生能源和新能源技术,主要行业二氧化碳和甲烷等温室气体的排放控制与处置利用技术,生物与工程固碳技术,煤炭、石油和天然气清洁、高效开发和利用技术,先进煤电、核电等重大能源装备制造技术,二氧化碳捕集、利用与封存技术,农业和土地利用方式控制温室气体排放技术等。