作为土地政策参与宏观调控的重要手段之一，近年来土地利用计划工作在土地管理中的地位日益突出。2004年国务院《决定》（国发28号文）对加强土地利用计划管理提出了明确要求，明确规定“农用地转用的年度计划实行指令性管理”，同时明确，未取得土地利用年度计划指标，不得通过建设项目用地预审，不得批准建设项目用地。

而国务院31号文件的出台，将土地利用计划推上了一个更加引人注目的重要位置。

作为31号文的配套文件，新的《土地利用年度计划管理办法》，必然以增强土地利用计划的整体调控功能为目标。

一条主线：计划管理职能转变了

谈起《办法》的修订，国土资源部规划司有关负责人首先指出的是，随着国土资源管理职能定位发生变化之后，用地计划管理职能随之发生了根本变化。这就是，土地利用计划的职能从单一服务于土地资源特别是耕地的保护，逐步转向同时服务于综合的宏观调控。因此，新《办法》首先明确了制定的目的：加强土地管理和调控，严格实施土地用途管制，切实保护耕地，合理控制建设用地总量。

按照国务院31号文件提出的，“将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据”，以及“实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标”等要求，新的《办法》对土地利用计划管理进行了改革。主体脉络是服务于国家宏观调控大局，立足严控土地“闸门”，紧紧围绕增强计划的整体调控功能这条主线，进一步完善了计划指标体系，强化了计划的监管考核。

修改重点之一：新增建设用地纳入计划控制

计划指标设置的调整，是本次修改《办法》的重点内容。这位负责人介绍，按照原来的用地计划管理思路，土地利用年度计划指标包括：农用地转用计划指标、土地开发整理计划指标、耕地保有量计划指标。对增量建设用地，只设立了农用地转用计划控制指标，建设用地总的新增量并不列入计划管理。但从近年来的实践看，原《办法》这一规定不够完善，无法发挥计划对建设用地的总量调控作用。

这几年的实际情况是，国家严格控制了农用地转用审批，对这一块把得紧了，但各地在实际中，在另外一些方面却打开了口子。从变更调查统计来看，历年未利用地在实际新增建设用地中占的比例，都比较大。特别是这几年呈现出继续增加的趋势。近几年建设用地总量没有得到有效控制，增量建设用地中未利用地的比例迅速提高，也说明了这一点。

为改变目前计划管理的状况，加强计划对建设用地的总量调控，新《办法》首先在指标设置上对原《办法》做了相应修改。修改后的计划指标体系增设了新增建设用地计划指标，包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标。而新增建设用地量，包括建设占用农用地和未利用地。

据介绍，在原有计划指标基础上，除农用地（包括耕地、林地等）转用外，将非农建设用地新增总量，统一纳入计划管理，是为了实现对各地年度新增建设用地的总量控制，增强土地计划的整体调控作用。

按照新的办法，今后的土地利用计划指标将作为所有实际发生用地的控制指标，而不只是作为控制用地审批的依据。从而扭转了以往只管住用地审批“闸门”，而审批以外的超计划用地大量存在的局面。