《国家重点生态功能保护区规划纲要》背景、意义和主要内容

日前，国家环境保护总局正式发布了《国家重点生态功能保护区规划纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》编制的背景、意义、主要内容如下：

一、《纲要》编制的背景

《国家重点生态功能保护区规划纲要》是根据党中央、国务院对建立生态功能保护区的要求编制的。

党中央、国务院对重要生态功能区的保护工作十分重视。2000年国务院印发的《全国生态环境保护纲要》明确提出，要通过建立生态功能保护区，实施保护措施，防止生态环境的破坏和生态功能的退化。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将重要生态功能区建设作为推进形成主体功能区，构建资源节约型、环境友好型社会的重要任务之一。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》将保持“重点生态功能保护区、自然保护区等的生态功能基本稳定”作为我国环境保护的目标之一。

二、《纲要》的意义

党的十七大重申，要深入贯彻落实科学发展观，统筹人与自然和谐发展，到2020年把我国建设成为人民富裕程度普遍提高、生活质量明显改善、生态环境良好的全面小康社会。我国人口多、人均资源匮乏，如何统筹人与自然和谐发展，为全面建设小康社会提供良好生态环境，是摆在我们面前迫切需要研究和解决的一个重大课题。从我国国情实际出发，生态功能保护区建设是统筹人与自然和谐发展，改善和提高生态环境质量的一项重大举措和有效途径。《纲要》是我国生态功能区保护的首部规范性文件，对指导我国生态功能保护区建设具有重要意义。

首先，建设生态功能保护区，是深入贯彻落实科学发展观的战略举措。良好的生态环境是国家安全和社会稳定的一个重要组成部分，是人与自然和谐相处的重要标志，是全面建设小康社会的主要目标。恶劣的生态环境质量严重影响到人类的生存、发展，甚至导致区域、流域文明的毁灭。没有良好的生态环境就没有国家的可持续发展、社会的稳定；没有社会稳定，就没有人民群众的安居乐业，也就谈不上全面建设小康社会。保障国家生态环境良好，关键在于确保各种重要生态功能区生态功能的稳定和发挥，特别是维护和确保其主导生态功能的正常发挥。编制《纲要》，建设生态功能保护区，加大国家重点生态功能区保护，正确处理生态保护与资源开发、经济社会发展的关系，对于深入贯彻落实科学发展观，统筹人与自然和谐发展，为全面建设小康社会奠定良好生态环境具有重要的意义。

其次，建设生态功能保护区，是维护我国流域、区域良好生态环境的当务之急。良好生态环境的本质是生态功能的正常。在党中央、国务院高度重视下，我国森林覆盖率不断提高，沙化、水土流失面积逐年减少，自然保护区面积和数量持续增加，一些重要生态系统和物种得到了有效保护，生态保护和建设取得了举世瞩目的成绩。但是，我国地域辽阔，自然条件复杂，经济发展方式粗放，资源利用强度大，一些具有涵养水源、保持水土、调蓄洪水、防风固沙、维系生物多样性区域生态功能恶化的趋势仍然没有得到控制，全国生态环境质量总体水平不高。由于水源涵养功能的退化，1990至1996年，黄河上游产水量连续7年出现枯水期，年平均径流量减少了22.7%，加剧了黄河下游水资源紧缺的形势。由于草原防风固沙功能的退化，我国特大沙尘暴发生频率逐年增大，波及的范围愈来愈广，造成的损失也愈来愈重。由于洪水调蓄功能退化，1998年，长江、松花江流域遭受洪涝灾害，直接经济损失2500多亿元。通过建设生态功能保护区，采取有力措施对重要生态功能区实施抢救性保护，遏制和防止重点地区重要生态功能的继续破坏和丧失亦是当务之急。

第三，建设生态功能保护区，是符合我国现阶段国情的生态环境保护的有效形式。生态功能区是我国良好生态环境的保障区，同时也是我国资源较丰富、经济欠发达、人口集中分布区。我国在推进全面建设小康社会进程中，人均资源匮乏，供求矛盾十分突出，如采取建立自然保护区的方式进行封闭式保护，对重要生态功能区的各种资源全面禁止开发，势必严重阻碍我国全面建设小康社会的建设。建设生态功能保护区，允许进行不损害生态功能的开发活动，有利于在发展中改善和提高生态环境质量，有利于这些区域经济社会发展，有利于统筹区域协调发展，是符合我国现阶段国情的生态环境保护的有效形式。

第四，建设生态功能保护区，是落实国家限制开发主体功能区政策的具体举措。国家主体功能区规划是国家规范国土开发秩序、合理布局产业，节约资源，保护环境的重大区域调控措施。其中限制开发区是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域，也是我国重要的生态功能区域。最近，曾培炎副总理特别强调，要在这些重要生态功能区、生态环境脆弱地区，通过限制开发或禁止开发，有利于促进环境保护和社会进步。生态功能保护区把生态保护、生态建设与地方社会经济发展、群众生活水平提高有机结合起来，实行限制开发，在坚持保护优先、防治结合的前提下，合理选择发展方向，发展特色优势产业，防止各种不合理的开发建设活动导致生态功能的退化，从而减轻区域自然生态系统的压力，保护和恢复区域生态功能，逐步恢复生态平衡，是落实国家限制开发主体功能区政策的具体举措。