中国改革开放30周年法制建设与人口发展

中国网 china.com.cn　　时间： 2008-10-30

2008年是中国改革开放30周年。30年来，我国经济社会全面进步、综合国力显著增强、人民生活水平不断提高。这30年，也是我国在人口发展事业上取得重大进展的30年。30多年前，中国城乡开始大力推行计划生育，1978年“计划生育”写入宪法。正是在改革开放的历史大背景下，以“控制人口数量，提高人口素质”为主要任务的计划生育基本国策出台。中国人口的有效控制和中国经济的快速发展已成为举世共睹的“两大奇迹”。实行计划生育使占世界人口20%的13亿中国人的生存状态得到很大改善。30年来，坚持推行计划生育基本国策，全国少生4亿多人，有效地缓解了人口对资源、环境的压力，有力地促进了经济发展和社会进步；积极推进科教兴国战略和人才强国战略，科技、教育、文化、卫生等事业不断发展。这些重大成就的取得，也是与法制建设对人口的重要保障作用密不可分的。推动人口发展领域的法制建设既是依法治国的重要内容，也是中国特色人口发展道路的必然要求。

一、中国人口和计划生育事业走向法治化的进程

人口问题，既关乎国计，又影响民生。人口计生工作作为政府一项重要工作，必须纳入法律的调整范围，这是依法治国的基本要求，也是建设法治政府的重要环节。

回顾改革开放30年人口和计划生育工作的发展历程，从法制建设的角度来看，我国走的是一条从政策调控到法律调控、从地方性法规到国家法律的渐进之路。为缓解人口过快增长的压力，在改革开放初期，我国提出了计划生育政策并开始大规模实施。虽然在1978年将计划生育写入了宪法，但只有原则性的一条。可以说，当时我国人口和计划生育工作具有两个基本的特点：第一个特点是宪法原则指导下的政策调控行为，或者说，是以政策调控为主的行政管制行为。那时候还没有专门的具体法律来调控计划生育，主要是依据党和国家有关部门的政策开展工作。第二个特点就是宪法原则指导下的地方性法规调控。人口计生工作有关的法规，不是从中央搞起来的，而是地方先行一步。1980年，广东省出台第一部地方计划生育条例。然后，各省人大陆续制定地方性法规来规范这项工作。但是，这些地方性立法，主要是规定公民要履行计划生育义务，对公民权利保护的规定不是太多，对政府依法行使权力的要求少，重在强化政府管理层面立法。

随着我国逐渐从计划经济转向市场经济，提出依法治国基本方略，特别是提出建设法治政府的目标，这一系列的条件环境变化决定了人口计生工作要转型，要纳入法治的轨道。2001年12月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》）。《人口与计划生育法》的颁布和实施，标志着人口计生工作进入到法律调控的阶段。《人口与计划生育法》同过去地方先行制定的计划生育法规相比，突出了对公民权利的保护，突出了对政府依法行使权力的规范，体现了政府行使权力的价值取向的重大转变，真正体现了尊重和保障人权的理念，体现了权利、义务的统一。

经过30年的探索与实践，人口和计划生育法制建设取得了显著的成绩。在计划生育领域，制定了《人口与计划生育法》、《计划生育技术服务管理条例》、《流动人口计划生育工作管理办法》、《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》、《计划生育技术服务管理条例实施细则》、《计划生育技术服务机构执业管理办法》等一系列法律法规，对建立和完善政府为主、社会补充的人口和计划生育利益导向政策体系、健全稳定低生育水平的社会管理与公共服务体系，以及建立流动人口计划生育统一管理、优质服务新体制起到了举足轻重的作用；在人口结构领域，通过《妇女权益保障法》、《未成年人权益保障法》、《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》等法律法规建立了特殊群体保障体系和社会服务体系，通过《刑法》、《关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的规定》等法律法规，加大综合治理力度，有效遏制出生人口性别比升高势头；在人口素质领域，通过《教育法》、《义务教育法》、《民办教育促进法》、《高等教育法》、《职业教育法》等法律法规，普及和巩固了九年义务教育，发展了职业教育，提高了高等教育质量，增加了农村劳动力转移就业能力；在劳动与就业领域，通过《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动保障监察条例》、《就业促进法》等法律法规，为促进就业和人口的合理迁移创造了有利的制度环境；在公共卫生、社会保障和社会福利领域，通过《医疗机构管理条例》、《关于实施农村医疗救助的意见》、《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》等法律法规，构建以预防为主的公共卫生服务体系，建立了与经济发展水平相适应的社会保障体系。

可以说，以宪法为依据、《人口与计划生育法》为主干、有关行政法规、地方性法规条例以及规章为配套的人口和计划生育法制体系已基本构建。特别是进入21世纪以来，各级政府和人口计生部门适应建立社会主义市场经济体制和建设法治政府的要求，认真贯彻落实有关法律法规和国务院《全面推进依法行政实施纲要》，树立以人为本的理念，坚持依法行政，开展便民维权活动，积极探索人口和计划生育法制建设的规律和有效途径，为人口和计划生育事业稳定、健康、持续发展发挥了重要作用。

由此可见，我国人口计生工作迈入法治化的轨道，是我国人口计生工作进入新阶段转型的重要标志，也是全面落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求。人口计生工作关系群众的生育、生产、生活，是重要的民生工程，要坚持以人为本，并通过法律、政策来保护好、实现好群众的合法权益。

回顾中国人口和计划生育法制建设的历程，具有坚实的实践基础和鲜明的中国特色：

（一）渐进探索，地方先行

1980年广东省出台第一部地方计划生育条例，至20世纪90年代初各省普遍制定地方法规（或规章）。地方先行立法，符合本地实际，减少实施中的风险成本，并为此后国家立法提供了实践经验和可选择的模式。2001年《人口与计划生育法》颁布实施，各地又根据《人口与计划生育法》的规定进行了全面修改和完善，促进了法制统一。

（二）法律引导，分类实施

由于各地人口发展状况、计划生育工作水平不同，加之计划生育地方立法先于国家立法，且已实施多年，国家立法只对涉及全局的重大问题作出原则规定，为地方制定完善人口与计划生育法规提供法律依据。比如生育政策的设计，既体现了国家的意志和宏观指导，也照顾了人民群众的生育意愿，并且根据《人口与计划生育法》的授权，实行多元化的生育政策，适应了中国民族众多、幅员辽阔、地区社会经济状况差异较大的国情。基层计划生育管理与服务的具体制度与措施，也主要由地方性法规作出规定。

（三）以人为本，保障人权

立法始终把尊重和维护公民权利作为出发点和归宿，不仅规定了公民有实行计划生育的义务，还相应规定了公民实行计划生育应享有的合法权益，包括享有奖励优待、男女平等、知情选择、健康与安全保障的权利等，规定了国家行政机关及其工作人员、计划生育技术服务机构为保障公民充分享有和行使这些权益应承担的责任，明确了公民维护自身合法权益的方式和途径，体现了权利与义务、权力与责任的统一，体现了法治政府、责任政府理念。

（四）国家指导，群众参与

中国特色人口发展道路一方面坚持政府主导，将人口发展作为政府宏观调控的一项重要战略；另一方面又兼顾国家长远利益和群众眼前利益，扎根基层、服务群众，坚持国家指导和群众参与相结合的方针。广泛深入开展国情国策教育和普法教育，促进群众生育观念的转变和法制意识提高；尊重群众计划生育主体地位，推动计划生育村民自治和协会等公民社会建设，政府自觉接受社会各方面的监督。

（五）立足国情，改革创新

法制建设既立足国情，总结了人口和计划生育事业改革、发展的成功经验，又积极借鉴国际社会的有益经验。强调综合治理，推动各部门、团体、组织共同参与，计划生育工作与发展经济、依靠科技进步、发展教育事业、促进社会进步、提高妇女地位等项工作有机结合。特别重视利用利益导向机制，统筹解决人口问题。