卢宁

 2007年结束之际，尽管银监会、保监会和证监会将整合的消息被否认，但中央政策研究室副主任郑新立仍表示，金融领域正在考虑建立一个大部门。不仅是金融领域，有迹象表明，十七大报告正式提出的“大部门制”概念将成为2008中国改革重点。（新京报，2008.1. 9）

“大部门制”是市场经济成熟的国家普遍采用的政府体制模式，也是我国未来行政体制改革的方向。通过机构整合，即将出台的大部门体制能降低行政成本，避免政出多门、职能交叉所引发的政府管理问题，特别是避免目前部门利益分散所导致的推诿扯皮等行政效率过低的现象。但是，建立大部门后，一个部门的权力更大了，一旦犯错其造成的损失也更大。

关于政府的道德风险，诺贝尔经济学奖获得者诺斯很早就提出了著名的“诺斯悖论”：政府干预经济的行为本身应是公正无偏的公共服务，但是由于自身利益关联，最终提供的往往是公共灾祸。这是因为从经济学的角度看，政府并不是完全公平、公正的，他同样是一个理性的“经济人”，会犯错误。从这个意义上说，诺斯所指的“效率很高但想干坏事的政府” 所造成的危害要比低效率的政府更大。因此，美国等西方国家对提高政府效率的制度安排一直非常谨慎，他们避免政府犯错误的办法是发挥议会和社会团体的约束作用，同时新闻媒体和舆论也扮演重要角色。

和国外相比，目前我国政府机构的行政权力受到的约束比较小，在监督机制和权力约束机制尚不能充分发挥作用的现实语境下，笔者认为权力的过度集中加大了政府的道德风险。因此，“大部门制”改革不单单是一个政府规模缩小的过程，更重要的在于政府职能的转变，即定位于提供公共产品和公共服务的“小政府”，许多原本属于市场的功能应该更多地交由市场去做。

其实，当前我国行政部门繁多的原因正是政府过多地承担了市场的职能，精力没有放在决策而是放在从事资源配置上面。以金融业为例，企业股票的发行需要经过当地人民银行的批准，而上市交易必须通过证监会的核准。许多企业为了获得宝贵的上市融资名额，纷纷在审核阶段投入巨资开展公关活动，导致了权利寻租屡禁不止，王小石这样职位低微的发审委官员受贿金额都触目惊心。在一些市场经济发达国家，企业股票能否顺利发行完全是由市场决定的，取决于投资者对其发展前景是否认可，金融管理机构的作用主要是备案和监管。当然，目前我国金融市场不规范、老百姓金融知识贫乏的状况决定了短期内政府审批存在的必要性，但是随着国内居民投资心态的日趋成熟，金融管理机构的角色更多地应该是监管者和服务者，而不该是审批者。

“大部门制”改革为政府部门由计划型“大政府”向服务型“小政府”转变提供了很好的契机，这样才能最大程度地避免“诺斯悖论”。把政府承担的市场职能交还市场，避免“大部门”的权力过分膨胀，这样一来，政府犯错误的机会就减少了许多。同时，政府可以将精力更多地放在完善市场秩序上，提高市场配置资源的效率。笔者认为，未来成立的大金融部门不应该仅仅是银监会、保监会、证监会甚至国家各专业银行等机构的简单相加，重要的是职能的重新界定和角色明晰。否则，即使金融管理形式上实现了统一，也无法从制度上杜绝“王小石案”等权力寻租活动。