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就西部大开发给中国政府的建议


第二届中国环境与发展国际合作委员会第四次会议

就西部大开发给中国政府的建议

实施西部大开发是中国政府跨世纪发展的一项战略部署,对西部地区乃至全国的可持续发展都具有十分重要的意义。由于受自然、社会、经济等多方面因素的制约, 西部大开发是一项长期而艰巨的历史任务,面临许多困难和挑战。这意味着,实施西部大开发需要借鉴人类拥有的各种智慧和经验。

为此,中国环境与发展国际合作委员会提出以下建议:

一、西部大开发的基本原则

——促进经济、社会、环境的综合发展,推进现代化建设,引导人口与经济活动平衡分布、城镇合理布局,鼓励公众积极参与,保护和改善生存环境,普遍提高人民的生活水平。

——坚持以生物多样性的可持续利用和不可再生资源的慎重利用为前提。力求使所需能源及其他资源的输入最小化,减少废物排放,并进行回收利用。

——着眼于当地的特色与优势,不是简单的资源输出,也不应沿袭东部地区大规模发展工业的做法,而是利用其丰富资源,运用市场机制,以提高其价值。在此过程中,发展经济,培养人才。

——应采取措施,将地方社区的传统知识和技术同信息、空间、可再生能源以及对环境安全的生物技术等前沿技术结合起来,以促进地方社区的技术和信息能力,帮助地方社区实现可持续发展,并创造更多的就业机会。

——制定城市及工业发展规划应考虑西部的生态系统的功能和承载能力。同时,应注意维护历史与文化遗迹及当地的自然景观。

——充分发挥政府调控和市场机制相结合的作用。把精力集中在几个起导向作用的核心地区与城市。

——水资源的可持续利用是影响开发的关键问题之一,要加强重点地区,如长江、黄河上游等的水资源综合管理。

二、做好开发规划及关键项目与土地开发的环境影响评价

——开发需做详尽的规划和监测,以确保开发的成果不被环境退化所取代。规划时应加强部门之间的协调配合,以资源与环境保护、基础设施布局和城镇发展为核心。所有的开发计划及关键的大型建设项目都要做环境影响评价。尽快对西部的环境容量和自然资源可供量做出科学估算,重视对生物多样性的影响,促进西部开发建立在生态良性循环的基础之上。要建立规划实施过程中的监督与协调机制。

——做好《生态恢复和环境保护专项计划》。确定科学合理的生态与环境保护目标。在扩大政府投入、规范环境管理、吸引国内外资金技术、实施财税政策支持等方面,要有具体可操作的措施与办法。

——对于城市、工业区、公共基础设施、大型农场建设及土地开发等,均应实施环境影响评价制度。工业区应在“有益于环境的资源循环”以及“零排放”概念的基础上进行规划、设计与建设。应重视对环境保护十分重要的基础设施的建设,包括:建设集中式污水处理、有毒废物和危险废物的处理处置设施。鼓励采用合资方式以及建设—运行—转让(BOT)方式。

三、制定并实施有利于环境的经济政策

——建立可持续发展的综合投资政策。建立激励机制(如免税和减税),在西部地区鼓励向资源可持续利用、高附加值产业、清洁产业的投资,防止污染密集型产业以及已被投资者母国或国际环境协议禁止的产业向中国西部转移;鼓励所有的公司采取较严格的环境标准。建立制度促进东部地区对西部开发进行投资。建立有效的公共财政机构来管理投资,并对环境保护方面的开发项目进行低息融资。

——进行适当的环境税改革,将环境税作为一种市场手段,以体现环境成本,促进可持续技术的商业化。将排污收费体系同与环境有关的税收整合成为一个协调的、有效率的环境税费管理体系。环境税改革应同建立市场价格体系结合起来考虑,以完善现有的收费制度、降低污染产品的消费、筹集环保资金及一般公共资金为目标。主要措施包括:对燃煤征收排放SO2税;征收税率较高的煤炭资源税;试行征收以保护环境为目的的汽油、柴油消费附加税;征收生活污水处理费,用于集中的污水处理设施的建设与运营;对所有的企业征收排污费;根据行业与产品类别、标准排放率以及产出量,对小型企业及第三产业征收水污染税;在重要的江河、湖泊区域内,可考虑对农药和化肥征税,以减少其造成的水污染;在一些城市区域,可考虑对塑料袋等产品适当征税,以减少其使用或促进其循环利用。经济激励措施(自然资源和污染税)应反映环境成本的区域差异,特别是西部地区的环境成本受到贫困和人口稀少等因素的影响。

——实施土地等资源产权制度的改革,明晰土地、林木等资源的产权,调动农民的积极性,以有效保护资源。

——吸取东部沿海经济开发区的经验和教训,在西部已有的和新设立的国家级经济开发区中,确立贸易、投资和环境的可持续发展战略。在开发区所在省主管经贸部门下设置一个贸易、投资与环保综合咨询委员会,协调贸易、投资与可持续发展政策。要求开发区内的外国企业采用可行的环境标准,并鼓励他们同主管部门签署自愿性的协议,规范自身的环境行为。

——利用《京都议定书》中的“清洁发展机制”促进西部发展。《京都议定书》中提出的“清洁发展机制”(CDM)为促进外国投资以及洁净煤技术向中国西部转移提供了新的机遇。加强CDM政策的研究和制定,并考虑在西部省份着手进行CDM试验项目,以推动在发展中国家目前不承担温室气体减排义务的前提下参与 CDM,从而获得额外的资金和技术援助。

四、加强生态系统的恢复和生物多样性的保护

——做好西部生态恢复工作。对自然状况恶化地区的环境恢复能力进行调查,科学地评价和区分人类活动地区、自然保护区及恢复区,采取措施禁止或限制森林砍伐与放牧,恢复植被,保证水资源的供应,并建立相应的法规。禁止在自然保护区、风景名胜区、水源源头区、天然林和草地征用开发用地。

——生态环境建设应作为一项长期政策。要按科学规律办事,尽快制定统一的规划和长期稳定的生态环境建设及相关的经济补偿政策。生态环境建设应同富民增收相结合,改变传统的掠夺式的生产方式,根据区域特征,进行分片治理,分阶段实施,改善生态环境状况。

——在实施退耕还林还草工作中,要通过采取“封山育林”等措施恢复自然生态系统,要合理安排林草比例及树种比例,树种、草种的选择要充分考虑西部各地的气候、生态特点,尽量选用本地种,选出适应能力强、经济与环境效益明显的品种推广、示范。要发挥非政府组织的作用,鼓励志愿者开展植树造林和废物回收利用活动。

——尽早建立各流域合理的配水机制。全面推行节水,抓紧发展节水农业和生态农业。科学合理分配黄河、黑河和塔里木河的水资源。加大对资源型城市经济结构调整和矿山环境保护的支持力度,搞好矿山环境治理和土地复垦。

——黄土高原的能源与矿产资源开发必须同生态建设密切结合。开发收入的一部分应作为生态补偿费用于环境改善;应允许当地居民以多种方式参与能源开发活动,从而促进工业化和城镇化进程。

——恢复中国主要河流上游的水源涵养功能,这对当地生物多样性保护也十分重要。要建立永久性的资金来源以保证计划的持续进行;以生态林建设为重点;工程项目的策划与执行应有生态学家的参与。

——加强国内立法,控制外来物种入侵。大量的外来草种进口必将对中国特有的生物多样性造成不可挽回的破坏和影响。在水土流失控制和植树造林项目中,都必须强调使用当地种,而非引进的外来种。

五、实现能源的可持续利用

——能源供应基地和运输渠道的选择要合理。要及早防范西部地区高硫、高氟燃煤造成的酸雨和氟污染。在使用薪炭能源的地区要改用新能源(如甲醇、二甲醚等),以避免因人口增长而加大对林木的砍伐。西部一些地区生物质能丰富,应通过现代化方法(低焦油气化等)来加以利用。建立大规模的试验性的太阳能系统。西部地区应将可再生能源的利用同有关设备的生产结合起来,开发国内技术,创造更多的就业机会。

——新疆和内蒙都具有丰富的风力资源(占全国的50%以上),应成为西电东输的重要组成部分。国家应出台可再生能源配额制(RPS),规定全国供电部门必须有一定比例的“绿色电”(利用可再生能源发出的电)。可采取中国海上石油天然气公司十多年来已成功使用的“特许权”方式,引入市场机制,打破电力部门的垄断,使风力发电真正进入由环境与市场驱动发展的“快车道”。

——西部能源开发战略应使当地的收益最大化。天然气开发的战略目标是用液化气及副产品来取代农村地区的生物质燃料和煤;在把化石能源送到东部时,应考虑提高其附加值,实行“多联产”战略,以获得清洁的液体燃料、化工产品和电力。

六、加强污染控制,推行清洁生产

——发挥科技进步的优势,开发技术起点高、工艺先进的产业,避免高投入、高消耗、低产出的粗放型工业增长方式、“先污染后治理”和“末端治理”,跨越严重污染环境的传统工业的发展阶段。加大工业废水、城镇生活废水和农村面源的污染防治力度,有效缓解因水污染加剧西部地区水资源短缺的矛盾,最大限度地实现污水无害化、资源化和循环利用;继续加强西南地区的酸雨和二氧化硫排放控制。加快建设长江上游城市污水处理厂和城镇垃圾处理场,保护三峡水库的水质。抓紧制定《黄河流域水污染防治规划》,推进西北各省区的水污染防治,改善黄河干流与支流的水质。

——清洁生产示范市和示范行业的项目已实施,取得了初步成效。国家经贸委、国家环保总局等部门应进行调查研究、总结考核,推广太原等10个城市和化工等5 个行业的经验。在抓紧制定《清洁生产法》的同时,有关部门应对现行政策进行评估和调整,尽快将推行清洁生产作为产业结构调整、技术改造与革新、污染物排放总量控制、环境质量管理等政策的核心要求。要建立并完善全国清洁生产数据库、清洁生产指标体系和清洁生产网络等。

七、加快交通基础设施的建设

——西部地区的交通发展应以公路建设为重点,并重视发展铁路,兼顾发展其他运输方式,重视多种交通工具联合发展的设计与优化问题。应以重点城市与主要矿区为中心,逐步向外辐射,形成联系区内外、城镇之间的交通网络。

——要充分利用现有交通设施,逐步对其进行改造与完善。新建道路要充分考虑交通的运输量,不宜过早、过多地建设高速公路。要认真贯彻“预防为主,保护优先”方针,做好公路、铁路建设的环境影响评价工作。西南地区修路要注意节约用地,并防止产生新的水土流失。西北地区修路要注意生态保护,做好防沙固沙工作。

——加强交通建设中的生态功能保护,特别是对水土流失地区应给予特殊的经济政策。对公路两边公路征地范围以外的路侧绿化,由沿线地方政府负责,可按“谁治理,谁受益”的原则,发动居民积极参与。公路建设部门应尽力节约土地资源。

——要制定合理的城市与交通规划,并考虑将来人们出行的需求,利用新技术发展公共交通。

——发展西部旅游业,吸引国内外游客。

八、发展西部可持续农业

——优先实施生态效益和经济效益相结合的项目,重点培育林果业、畜牧业、特色经济作物、生态农业等。有必要采取一些激励性措施来减少低耕作和零耕作管理方式所带来的风险。

——提高对草地保护与恢复的投入,加快畜牧业发展;对草地资源情况进行详细的评估,按照区域自然特征的变化来改进与调整生产体系,增加人工草地的比例,提高草地的承载力;建立草地管理的示范基地和应用研究项目。改革草地使用与承包的相关政策。

——黄土高原地区退耕还林还草和草地恢复应列入国家“十五”计划;限制种植业的扩张,降低耕作压力和提高植被覆盖。明晰土地产权制度,鼓励农民对土地多投资,积极改善农村信贷服务,推动发展非农产业。

九、促进西部的科技和教育的发展

——各级政府应加大对生态环境建设和保护的科技投入,积极支持国内外企业、全社会力量和广大科技人员在西部地区研究开发先进、适用技术,加快普及推广和应用。加强西部地区人力资源开发,加大教育投入,提高人口的教育培训水平。

——在西部重点城市和地区加强高等教育和培训系统,重视培育人力资本,促进西部地区的经济可持续发展;加强西部地区的信息和通讯技术的传播,使更多的人能够使用因特网。应支持利用因特网进行远程教育的示范项目。

——开展自然恶化状况的卫星监测、“沙尘暴”起因分析及影响、长江与黄河地区分水岭环境的定量分析的研究,为制定政策和规划提供支持。要加强沙尘天气等自然灾害的监测和预报预测。

——尽快建立生态环境监测体系,配备相应的监测技术人员和检测设备,提高对西部开发过程中资源、生态和环境变化的监测水平。开展环境污染健康危害的科学评价和预防控制,作为制定环境质量标准的重要基础工作。

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